美國版的框架協議采購

編者按:

當前，我國的協議供貨模式因為價格高、監管難等問題，飽受爭議，未來走向牽動人心。那么，有著成熟政府采購制度的美國在應用這種采購工具方面能夠給我們提供怎樣的參照？

美國版的框架協議采購

如今，框架協議采購因程序簡單、方便快捷的特點，在多個國家廣泛使用，被列入聯合國國際貿易法委員會《公共采購示范法》加以推廣。作為美國聯邦采購的執行機構，聯邦總務署（GSA）了為更好地服務各政府部門，通過實施不確定交付合同、總務署計劃、一攬子采購協議與全政府采購合同在內的締約工具,充分發揮出了框架協議采購的優勢。

不確定交付合同：保持資源持續供應

采購單位在一定期間內具有采購需求，卻無法預先確定具體交貨時間或需求數量時，怎么辦？美國政府采購制度給出的解決辦法是簽訂不確定交付合同。

不確定交付合同最早由美國國防部在北大西洋公約組織中提出，并于1981年出現在聯邦采購中，起初多被國防部用于安裝維護、小型維修與建筑項目等，后來逐漸擴展至貨物和服務項目。保持資源的持續供應是簽訂不確定交付合同的主要目的，通過可靠來源持續提供產品與服務，合同流程精簡并能通過數量優勢獲得價格折扣，合同商交付的貨物和服務能直達使用者，幫助政府減少不必要的倉儲。由于需求量與交付時間都十分靈活，采購人可以在需求發生后再下訂單。

根據《聯邦采購條例》(Federal Acquisition Regulation,簡稱FAR)的規定，不確定交付合同通常分為3種類型，即確定數量合同、需求合同與不確定數量合同。

確定數量合同規定在確定期間內應交付特定確定數量的貨物或服務，在收到指令后，在指定地點安排交付或履約。運用此類合同的條件為政府必須事先預估需求數量。

需求合同與不確定數量合同則在交付量上與交付時間上具有更多靈活性，允許需求產生后再下訂單，最常被聯邦行政機構使用。FAR中規定，如果政府需要多次采購，但不能明確特定期間特定政府活動所需貨物或服務的準確數量時，可使用需求合同。為使投標人和承包人獲取信息，合同官員應在招標和合同中說明符合實際的總估計額，同時規定承包人交付、政府訂購義務的最高限價，合同還可明確規定政府在特定期間可能訂購的最大數量或最小數量。由于締約期存在許多不確定因素，而機構必須提前給出明確的采購需求，這種情況下，一些采購機構可以不必全部從締約供應商中購買，而從其他采購源獲得需求，其關鍵在于政府能否在不違反合約的情況下滿足內部需求。

不確定數量合同多用于服務類與建筑工程類項目，聯邦政府可根據合同基本要求，根據個體需求下達交貨單合同或任務單合同，承包商負責直接向采購方交付貨物或服務。由于不確定數量合同在數量與交付時間上都有充分的靈活度，采購方只需達到指定購買限額即可，因此常用于購買者在合同期內無法精確計算采購量的項目。此類合同的授予期通常以年度或可選年計算，數量范圍可以單品數量（貨物類）或美元（服務類）表示。

然而，無論是簽訂哪種類型的不確定交付合同并不意味著一勞永逸。“任務單合同中對采購最低限額的規定很容易產生問題。” Blank Rome Comisky& McCauley LLP律師事務所合伙人羅伯特·弗萊林表示，政府觀念中公正的最低限額通常與締約商認為承擔合同所付出的固定成本發生沖突。雙方的需求矛盾需要在締約之前得以解決。另一個容易產生的問題在于，當供應商準備了最高訂購量的產品，但政府只采購了最低限額的需求。比如，政府確定任務訂單時確定訂購最高200萬美金的零件，而最后只采購了100萬美金的零件，這會使投入大量資源的供應商陷入嚴重的財務危機，而政府卻不承擔任何責任。

總務署計劃：長期供貨合約

不確定交付合同雖然能夠解決交貨時間或需求數量不確定的問題，但也存在固定周期內（通常5年以下）限制其他供應商競爭的問題。聯邦服務總署實施的以簡化采購為目的的總務署計劃（GSA Schedules），恰恰解決了這種問題。通過這一計劃，聯邦服務總署代表聯邦政府與供應商建立長期合同關系，為100多個聯邦機構提供1100多萬種產品和服務，遍布全球的美國聯邦機構可以方便地登錄聯邦服務總署網上采購系統，直接向供應商訂購，而不需要與供應商另行洽商，也不需要與聯邦服務總署簽訂合同。在1994年美國出臺《聯邦采購簡化法案》后，總務署計劃的使用頻率大為增長，成為規模最大、涉及采購品目最多的采購工具。

在總務署計劃執行過程中，GSA要求所有締約供應商提交一份“授權的聯邦供應計劃價格清單”，內容涉及其提供的所有貨物和服務，方便各聯邦政府檢索需求并直接下訂單。在GSA提供的在線采購系統GSA Advantage上，聯邦機構可檢索到從辦公用品、復印紙、計算機到會計服務、平面設計甚至景觀美化服務等產品與服務信息，審查交付后，直接下訂單并使用采購卡支付。

對于聯邦客戶來說，通過總務署計劃可以深刻感受到價格方面的優勢，不僅如此，還能在訂單層面上獲得專業的需求定制，同時，大量的品牌選擇也為聯邦客戶帶來更多自由。而節約時間也是該工具的一大優勢，采購單位在兩周內便可完成從下訂單到收到貨品與服務的全過程。

與此同時，一系列的電子化采購工具還能被用于識別資質高的供應商，由于引入大量供應商，競爭和透明度的增強有助于實現社會經濟價值；而自助服務式的購買增強了聯邦機構對采購活動的控制能力，包括需求狀況、評估、合同授予與管理等。

一攬子采購協議：滿足重復采購需求

通過實施總務署計劃，GSA與諸多承包商建立了長期合同關系，聯邦機構基于此背景與GSA伙伴供應商通過開設“信用賬戶”建立一攬子采購協議（BPA）,將預期發生的零星采購集合在一個采購協議中，與一個或多個計劃承包商簽訂并確定品目、預計數量、價格折扣等，然后逐筆實施，這是一種滿足貨物和服務預期重復需求的簡化方法。

由于BPA締約商都是總務署計劃的合作伙伴，因此總務署計劃中的既有交易條款在建立BPA時無需再重復。BPA將多次需求集中在一次協議中，協議期內采購單位無論單筆采購量多少，都可以獲得“團購”價格，同時減少了查找貨源、協商談判及重復支付與結算的步驟，大大節約了合同管理成本，因此頗受采購方與供應商的青睞。

在何種情況下合同官員會考慮使用BPA？對此，FAR中明確了4種情形：一是所采購的通用貨物或服務中項目種類很多，但無法提前知曉確切項目、數量及交貨要求，且差別較大。二是需要為規定區域內沒有或需要授權采購的一個或多個部門或項目提供商業供應來源。三是使用該程序能避免填寫大量采購訂單。四是重復購買同種貨物或服務時，發現沒有與之匹配的需求合同。

根據規定，BPA持續時間通常不應超過5年，但為滿足項目要求也可以有例外。BPA簽訂后，訂貨方須至少每年審查協議一次。 

與總務署計劃不同在于，BPA是在個體機構層面上進行協商，僅有小部分聯邦機構能通過該協議下訂單。而總務署計劃則只能單獨與GSA進行談判，合同一旦簽訂，任何聯邦機構都可以從締約商處購買。另一個不同點在于，BPA訂單不能超過簡易采購門檻價（15萬美金），而總務署計劃則并無此限制。

全政府采購合同：專業IT解決方案

在一些情況下，政府會意識到某種類型產品與服務的集中購買會帶來客觀的規模效益。全政府采購合同（GWAC）是針對某機構建立的、供政府范圍內使用的信息技術的任務訂單或交付訂單，能在大量聯邦客戶與少數IT服務與產品供應商之間建立長期穩固的關系，以保證各聯邦機構購買具有成本效益及創新優勢的IT解決方案。其訂購程序適用于FAR16.505關于訂購的部分，除GSA外，美國國家衛生研究院與美國宇航局也負責運營GWAC。 

GWAC屬于多項授予、不確定交付且不定量合同，幫助聯邦機構在合同期內購買不定量的IT產品或服務。GWAC同樣允許政府部門利用集中化購買力所帶來的價格優勢，為遍布全球的聯邦機構開發IT解決方案，這些締約任務可由機構工作人員或GSA購買服務輔助部門協同完成，由于合同已事先簽訂，在GWAC下的購買無疑會為聯邦機構節約大量時間與成本。此外，GWAC作為提前競爭型合同，提供一系列合同類型，包括固定價格、成本補償及勞動力時間等，使采購計劃的制定更為簡便。（朱穎編譯）