從國際視角看政府購買服務

從國際視角看政府購買服務

■ 賈西津

政府購買公共服務，是將公共財政支出范圍內的公共服務外包給社會主體，以契約形式來完成服務提供。這種政府外包公共服務的方式，在國際上大規模興起于20世紀80年代后，目前已經開展得較為普遍。對于我國即將大力推行的公共服務購買，應當了解這種機制的目的、方式、限度和可能出現的問題。

第一，為什么會出現公共服務購買？公共服務購買是在福利國家危機尤其財政危機的背景下發生的，是作為應對危機而展開的一種政府改革策略。如美國較早建立了政府采購制度，而將政府采購制度覆蓋到公共服務卻不過三四十年的歷史。

政府購買公共服務的目的是引入市場及社會機制，通過兩個優勢改善公共財政的服務績效：效率、專業化。

第二，政府怎么購買公共服務？大多數公共服務都可以購買，其中弱勢群體福利更是國際社會普遍集中的領域，而非營利性的社會組織成為社會福利的重要提供者。如在英國，公共服務購買項目覆蓋兒童福利、青年幫助、流浪救助、老兵服務、戒毒、犯罪預防、貧困社區、交通、健康服務等多領域；阿爾巴尼亞的社會組織服務則集中在與兒童、婦女、青年相關的項目上。

與歷史悠久的貨物或工程的政府采購相比，向社會組織購買公共服務要復雜得多，主要由于兩方面原因：一是公共服務缺乏市場指標，難以度量；二是社會組織的服務個性化強，服務效果難以統一評測。在這種情況下，法律制度框架設計就顯得更加重要。

幾乎所有開展購買公共服務的國家都有國家層面上的相關立法，由于公共服務的提供主體是地方政府，絕大多數國家還有相關的地方立法。國家與地方政策的關系各國不同，如1998年時任英國首相布萊爾簽署的《政府與志愿及社區部門關系協定》（以下簡稱《關系協定》）是作為全國政策推行，地方政府隨后依該原則制定地方《關系協定》；而美國各州的立法情況非常多樣，同時聯邦的采購政策辦公室設在預算管理辦公室之內。

公開競標是購買流程的慣例。有些國家有強制性招標要求，如英國政府1990年的《公共醫療和社區關懷法》明確規定，中央政府撥付的特殊款項的85%必須以競爭招標的方式向私營或非政府組織購買服務。不過在加拿大，正式招投標并非最主要的方式，政府也經常采用直接向社會組織提供項目的方法。

結果監管還是過程控制，是兩種有張力的思路。前者給予社會組織充分自主性，最有利于其優勢的發揮；后者使得政府對服務過程有所把握，但可能會以成本提高及官僚化為代價。例如，美國北卡羅來納州的政府合同就直接依據結果給付；而佛羅里達州的政府合同除結果目標外包含了更多的特定運行指標。

第三，政府購買解決和不能解決什么？政府購買主要解決的是公共財政的效率，但國際上對購買的副作用已有反思。購買本身并不能解決腐敗問題，合同監管甚至比對政府的監管更為困難，如何防止公共資源濫用是一個重要課題；同時，如果財政資源主導性過強，會導致社會組織官僚化、行政依附，削弱其宗旨引領和社會部門活力。

最后應注意到，在最早掀起購買改革的發達國家，它還伴隨著政府權力向社區及地方轉移的趨勢，如英、美、加拿大、新西蘭。而其后引入的發展中及轉型國家經驗有所不同。如有的國家的社會組織作用非常有限，其購買與通常的地方政府主導情況相反，是國家行為，地方政府反而沒有外包服務；另外，在一些習慣于政府主導的社會，發展基于合同的、供方市場的方式存在困難，雖然預算法案規定了購買服務，地方政府并未在理念上接受新的責權模式，并懷疑社會組織能力，而社會組織也寧愿選擇傳統撥款方式，其購買效果不盡如人意。這說明發展政府購買公共服務，不僅是建立合同形式的問題，深層體現的是政府的職能定位、權力邊界，以及政府與社會之間的關系。

（作者單位：清華大學公共管理學院非政府管理研究所）