政府購買服務(wù)如何落地

政府購買服務(wù)如何落地

本期話題

政府購買服務(wù)頂層設(shè)計(jì)下的政府采購

本期嘉賓

王叢虎（中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院副教授 ）

羌建新（國際關(guān)系學(xué)院公共市場與政府采購研究所副所長） 

呂漢陽（國家信息中心助理研究員） 

宋雅琴（中國發(fā)展研究基金會項(xiàng)目官員）  

吳小明（江蘇省財(cái)政廳政府采購管理處調(diào)研員） 

龔云峰（江蘇省政府采購中心副主任） 

主持人

本報(bào)記者 王童彥

近日，國務(wù)院辦公廳出臺了《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》），在進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能、改善公共服務(wù)、推進(jìn)事業(yè)單位改革的背景下，對政府購買服務(wù)做了框架性的頂層設(shè)計(jì)，其中涉及不少政府采購的內(nèi)容。

在服務(wù)類政府采購規(guī)模仍然較小的現(xiàn)實(shí)條件下，《意見》的出臺是否會刺激政府采購服務(wù)進(jìn)入增長“狂飆期”？實(shí)踐中，政府購買服務(wù)在制度、管理、操作中還應(yīng)做哪些努力？圍繞這些問題，本期圓桌論壇特邀請業(yè)內(nèi)專家和一線操作者一起探討。

◆ 《意見》具有里程碑意義

《中國政府采購報(bào)》：《意見》對政府購買服務(wù)的重要性、方向、機(jī)制和工作方法做了框架性的規(guī)定。政府購買服務(wù)與政府采購密切相關(guān)，這對今后政府采購的發(fā)展將會產(chǎn)生怎樣的影響？

王叢虎：雖然之前民政部以及其他地方政府已經(jīng)頒發(fā)了《政府購買社會組織服務(wù)制度的辦法》等規(guī)章制度，但本次以國務(wù)院辦公廳的名義頒布《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，顯然具有完全不同的意義，也暗示著重要信息。

第一，充分肯定了之前各部門及各地方政府鼓勵(lì)向社會購買服務(wù)的實(shí)驗(yàn)性做法，并在此基礎(chǔ)上向全國范圍內(nèi)推廣，這就向全國昭示：政府購買服務(wù)已經(jīng)成為轉(zhuǎn)變政府職能、培育和發(fā)展社會組織的重要手段之一，同時(shí)也將是未來重要的發(fā)展方向。

第二，作為政府采購的重要組成部分，服務(wù)類采購相較工程、貨物類采購，所占比重一直很低，在大力發(fā)展服務(wù)業(yè)的今天，通過加大政府購買服務(wù)的方式來推動服務(wù)業(yè)的發(fā)展，將是未來很長一段時(shí)間的重要舉措。

第三，《政府采購法》開啟了政府購買的法制化渠道，但是十多年來對于購買服務(wù)的規(guī)制和調(diào)整的力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，《意見》的出臺顯然對于進(jìn)一步細(xì)化政府購買服務(wù)、規(guī)范政府購買行為，并納入法制化軌道具有里程碑意義。

羌建新：《意見》的出臺更有利于政府采購的均衡發(fā)展，政府采購服務(wù)的視野更加開闊。從服務(wù)的角度來講，與政府部門有關(guān)的服務(wù)包括兩個(gè)部分：一是政府消費(fèi)的服務(wù)，即政府部門為維持自身正常運(yùn)轉(zhuǎn)和履行職能所需要的服務(wù)。二是政府向社會提供其職責(zé)范圍內(nèi)的用于社會公共需要的服務(wù)，即公共服務(wù)。顯然，《意見》是針對政府為社會公眾消費(fèi)所提供的服務(wù)。過去，公共服務(wù)由政府自身或者設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行生產(chǎn)，是公共服務(wù)的供給者和生產(chǎn)者，《意見》的出臺標(biāo)志著從國家層面將政府的角色轉(zhuǎn)變?yōu)橘徺I者，社會組織作為購買行為的承接者為公眾生產(chǎn)滿足其需要的服務(wù)。政府委托購買關(guān)系的確立進(jìn)一步促進(jìn)政府服務(wù)采購范圍的拓展和質(zhì)量、效益的提升，使貨物、工程、服務(wù)采購的結(jié)構(gòu)更趨科學(xué)。

吳小明：從當(dāng)前和今后改革和發(fā)展形勢來看，政府采購制度的發(fā)展正由單純的內(nèi)部驅(qū)動逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橥瑫r(shí)受外部驅(qū)動；政府采購制度改革與公共財(cái)政改革等經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域的重大改革的關(guān)系日益密切。在這種情況下，進(jìn)一步健全和發(fā)揮政府采購公共服務(wù)職能已經(jīng)成為一種必然趨勢。同時(shí)，這也是與國際接軌的需要。

◆ 政府采購扮演什么角色

《中國政府采購報(bào)》：政府采購在政府購買服務(wù)大潮中應(yīng)該扮演什么角色？發(fā)揮何種作用？

呂漢陽：對于這個(gè)問題我有一點(diǎn)疑惑?！兑庖姟芳忍岢?ldquo;凡適合社會力量承擔(dān)的，都可以通過委托、承包、采購等方式交給社會力量承擔(dān)”，又說“購買工作應(yīng)按照政府采購法的有關(guān)規(guī)定，采用公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源、詢價(jià)等方式確定承接主體，嚴(yán)禁轉(zhuǎn)包行為”，采購與購買的關(guān)系很值得商榷。從GPA角度來看，“procurement”一詞包括以各種形式發(fā)生的采購行為，采購與購買并不矛盾；但從我國《政府采購法》的定義來看，政府采購并不等同于政府購買。

王叢虎：政府購買服務(wù)從屬于政府采購，屬于政府采購的重要內(nèi)容之一。政府采購所應(yīng)該發(fā)揮的政策功能和所應(yīng)該受到的各種規(guī)制，都毫無例外作用于政府購買服務(wù)行為，應(yīng)該說政府采購直接引領(lǐng)著政府購買服務(wù)的發(fā)展方向。

龔云峰：從《意見》來看，財(cái)政部門不僅是積極的參與者和執(zhí)行者，而且更可能是這項(xiàng)工作的決策者之一。政府采購開展的結(jié)果，將直接決定這項(xiàng)工作的成敗，反之，這項(xiàng)工作的開展，也是對政府采購工作的最大挑戰(zhàn)。

羌建新：我認(rèn)為，政府采購對政府購買服務(wù)來講是一種機(jī)制的選擇。政府采購制度設(shè)置的初衷是對采購活動進(jìn)行程序性的規(guī)范，強(qiáng)調(diào)采購的競爭性，保證委托代理關(guān)系的公平、公正和科學(xué)設(shè)置。與私人購買不同，公共服務(wù)購買的公眾性更容易造成購買結(jié)果的偏差，產(chǎn)生腐敗，損害公眾利益，因此政府采購機(jī)制是保證政府購買服務(wù)公正合理運(yùn)行，防止購買偏差，保障公眾利益的最有效手段。

從財(cái)政的角度看，凡是使用財(cái)政資金支出的項(xiàng)目都應(yīng)該納入政府采購范圍，公共服務(wù)的購買離不開財(cái)政資金的投入，政府采購機(jī)制作用將會更加凸顯。

吳小明：不論采購與購買誰包含誰，推行公共服務(wù)政府采購，都是適應(yīng)基本公共服務(wù)提供方式改革的需要，擴(kuò)大政府購買服務(wù)、深化政府采購制度改革的集中體現(xiàn)。

◆ 服務(wù)采購規(guī)模是否會迅速膨脹

《中國政府采購報(bào)》：《意見》對政府購買服務(wù)的內(nèi)容做了進(jìn)一步明確，有網(wǎng)友認(rèn)為，政府采購服務(wù)規(guī)模會迅速膨脹。大家如何看待這一說法？

宋雅琴：政府購買服務(wù)的市場還未真正形成，政府采購接入公共服務(wù)的購買，還面臨著充分發(fā)揮自身競爭作用和公共市場培育的雙重挑戰(zhàn)和任務(wù)。大蛋糕要精心調(diào)制，層層烘焙才會好吃。盲目擴(kuò)大政府采購服務(wù)規(guī)模，不僅不利于政府采購體制的科學(xué)完善，更會損害政府公信力。

呂漢陽：《意見》只是一個(gè)宏觀框架性的指導(dǎo)，具體落實(shí)的辦法、細(xì)則仍需在實(shí)踐中不斷探索、總結(jié)、細(xì)化，比如在哪些行業(yè)部類適合提供、哪些適宜購買的邊界劃分上，需要反復(fù)地實(shí)踐，并最終接受實(shí)踐的檢驗(yàn)，以達(dá)到“帕累托效應(yīng)”最優(yōu)。

龔云峰：政府購買服務(wù)已成為政府轉(zhuǎn)變職能的重要內(nèi)容，政府采購服務(wù)規(guī)模的擴(kuò)大是必然趨勢。但是，這項(xiàng)工作本身就是比較復(fù)雜的一項(xiàng)工作，沒有政府牽頭，單靠財(cái)政部門無法開展，應(yīng)當(dāng)因地制宜，循序漸進(jìn)。

《中國政府采購報(bào)》：也就是說，實(shí)踐中，政府采購服務(wù)還面臨很多現(xiàn)實(shí)困難。

羌建新：過去，政府采購服務(wù)，尤其是政府采購目錄中更多體現(xiàn)的是政府消費(fèi)的服務(wù)，公共服務(wù)采購項(xiàng)目被列入得較少。要發(fā)展政府采購服務(wù)，首要問題是如何界定公共服務(wù)類別，科學(xué)納入政府采購目錄。

呂漢陽：從2012年政府采購的數(shù)據(jù)看，服務(wù)類較上年同期增長36.6%，增長速度較快，平均占比規(guī)模6%—8%，但相比美國服務(wù)類采購占25%來講，仍然比例較低。《意見》為政府采購服務(wù)開辟了一個(gè)新戰(zhàn)場，但服務(wù)類采購與貨物采購的差別巨大，而且目前公共服務(wù)仍然是一個(gè)壟斷性的市場，如何打破壟斷提高市場競爭性、怎么購買服務(wù)等一系列問題都亟待實(shí)踐的回答。

宋雅琴：從技術(shù)層面講，在國外，無論是公共合同還是私人合同都非常重視供應(yīng)商過去的服務(wù)業(yè)績，而國內(nèi)政府采購服務(wù)還未能對供應(yīng)商過往的服務(wù)業(yè)績進(jìn)行整合，還未建立起符合要求的社會組織、供應(yīng)商服務(wù)信息系統(tǒng)。

◆ 如何保障政策落地

《中國政府采購報(bào)》：框架性指導(dǎo)意見出臺后，政策落地問題必將成為今后各方關(guān)注的焦點(diǎn)。那么，政府購買服務(wù)在實(shí)踐中如何被更好地執(zhí)行？還需要做哪些工作？

羌建新：《意見》落地，下一步最重要的是做好政策的細(xì)化工作，尤其是財(cái)政部門應(yīng)該更加細(xì)化購買工作，而不是簡單地原則重復(fù)：第一，科學(xué)界定政府采購服務(wù)的類別和范圍。與貨物相比，服務(wù)具有生產(chǎn)消費(fèi)同步性、無形性、非儲存性的特點(diǎn)，有些服務(wù)可貿(mào)易性程度高，消費(fèi)數(shù)量大，適合市場化，政府采購較容易實(shí)現(xiàn)，需要進(jìn)行科學(xué)的論證和前期的調(diào)研，要有前瞻性。第二，政府采購的服務(wù)應(yīng)該是屬于政府職能范圍內(nèi)的公共服務(wù)，是公眾共同需要的，具有公共物品或準(zhǔn)公共物品性質(zhì)的服務(wù)。第三，從操作層面看，目前政府采購機(jī)制大多適宜貨物采購，服務(wù)本身需要更多的人力資本投入，這在合同中很難體現(xiàn)。應(yīng)制訂更符合服務(wù)采購的合同范本，研究公共服務(wù)采購的具體管理辦法，以破解公共服務(wù)可貿(mào)易性差的難點(diǎn)。

呂漢陽：由于缺乏科學(xué)的采購標(biāo)準(zhǔn)，服務(wù)需求難描述，服務(wù)招標(biāo)文件難規(guī)范，服務(wù)驗(yàn)收難落實(shí)等技術(shù)難題，實(shí)踐中必須創(chuàng)新，比如可以借鑒企業(yè)閉環(huán)管理方法，對企業(yè)以往的履約情況進(jìn)行打分，并將其作為下一次招標(biāo)的重要依據(jù)和指標(biāo)，從技術(shù)上創(chuàng)新采購方法。

宋雅琴：從采購方式講，最重要的是平衡政府、社會組織和公眾的利益訴求，可以借鑒協(xié)議供貨的采購方式，先通過公開招標(biāo)等程序圈定一個(gè)承接者范圍，然后利用網(wǎng)絡(luò)等通訊手段，由公眾從中進(jìn)行選擇，賦予公眾一定的選擇權(quán)。

龔云峰：首先應(yīng)當(dāng)厘清機(jī)構(gòu)職責(zé)，明確哪些服務(wù)可以采用購買的方式。其次是明確承接主體的具體條件，每個(gè)服務(wù)項(xiàng)目的內(nèi)容都不一樣，因此具體條件也會有很大的差異。再其次是明確每個(gè)服務(wù)項(xiàng)目的具體服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。最后是需要研究制訂如何進(jìn)行項(xiàng)目監(jiān)管和績效評價(jià)的辦法。