政府購買服務如何落地

政府購買服務如何落地

本期話題

政府購買服務頂層設計下的政府采購

本期嘉賓

王叢虎（中國人民大學公共管理學院副教授 ）

羌建新（國際關系學院公共市場與政府采購研究所副所長） 

呂漢陽（國家信息中心助理研究員） 

宋雅琴（中國發展研究基金會項目官員）  

吳小明（江蘇省財政廳政府采購管理處調研員） 

龔云峰（江蘇省政府采購中心副主任） 

主持人

本報記者 王童彥

近日，國務院辦公廳出臺了《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（以下簡稱《意見》），在進一步轉變政府職能、改善公共服務、推進事業單位改革的背景下，對政府購買服務做了框架性的頂層設計，其中涉及不少政府采購的內容。

在服務類政府采購規模仍然較小的現實條件下，《意見》的出臺是否會刺激政府采購服務進入增長“狂飆期”？實踐中，政府購買服務在制度、管理、操作中還應做哪些努力？圍繞這些問題，本期圓桌論壇特邀請業內專家和一線操作者一起探討。

◆ 《意見》具有里程碑意義

《中國政府采購報》：《意見》對政府購買服務的重要性、方向、機制和工作方法做了框架性的規定。政府購買服務與政府采購密切相關，這對今后政府采購的發展將會產生怎樣的影響？

王叢虎：雖然之前民政部以及其他地方政府已經頒發了《政府購買社會組織服務制度的辦法》等規章制度，但本次以國務院辦公廳的名義頒布《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，顯然具有完全不同的意義，也暗示著重要信息。

第一，充分肯定了之前各部門及各地方政府鼓勵向社會購買服務的實驗性做法，并在此基礎上向全國范圍內推廣，這就向全國昭示：政府購買服務已經成為轉變政府職能、培育和發展社會組織的重要手段之一，同時也將是未來重要的發展方向。

第二，作為政府采購的重要組成部分，服務類采購相較工程、貨物類采購，所占比重一直很低，在大力發展服務業的今天，通過加大政府購買服務的方式來推動服務業的發展，將是未來很長一段時間的重要舉措。

第三，《政府采購法》開啟了政府購買的法制化渠道，但是十多年來對于購買服務的規制和調整的力度遠遠不夠，《意見》的出臺顯然對于進一步細化政府購買服務、規范政府購買行為，并納入法制化軌道具有里程碑意義。

羌建新：《意見》的出臺更有利于政府采購的均衡發展，政府采購服務的視野更加開闊。從服務的角度來講，與政府部門有關的服務包括兩個部分：一是政府消費的服務，即政府部門為維持自身正常運轉和履行職能所需要的服務。二是政府向社會提供其職責范圍內的用于社會公共需要的服務，即公共服務。顯然，《意見》是針對政府為社會公眾消費所提供的服務。過去，公共服務由政府自身或者設立專門的機構進行生產，是公共服務的供給者和生產者，《意見》的出臺標志著從國家層面將政府的角色轉變為購買者，社會組織作為購買行為的承接者為公眾生產滿足其需要的服務。政府委托購買關系的確立進一步促進政府服務采購范圍的拓展和質量、效益的提升，使貨物、工程、服務采購的結構更趨科學。

吳小明：從當前和今后改革和發展形勢來看，政府采購制度的發展正由單純的內部驅動逐步轉變為同時受外部驅動；政府采購制度改革與公共財政改革等經濟社會領域的重大改革的關系日益密切。在這種情況下，進一步健全和發揮政府采購公共服務職能已經成為一種必然趨勢。同時，這也是與國際接軌的需要。

◆ 政府采購扮演什么角色

《中國政府采購報》：政府采購在政府購買服務大潮中應該扮演什么角色？發揮何種作用？

呂漢陽：對于這個問題我有一點疑惑。《意見》既提出“凡適合社會力量承擔的，都可以通過委托、承包、采購等方式交給社會力量承擔”，又說“購買工作應按照政府采購法的有關規定，采用公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源、詢價等方式確定承接主體，嚴禁轉包行為”，采購與購買的關系很值得商榷。從GPA角度來看，“procurement”一詞包括以各種形式發生的采購行為，采購與購買并不矛盾；但從我國《政府采購法》的定義來看，政府采購并不等同于政府購買。

王叢虎：政府購買服務從屬于政府采購，屬于政府采購的重要內容之一。政府采購所應該發揮的政策功能和所應該受到的各種規制，都毫無例外作用于政府購買服務行為，應該說政府采購直接引領著政府購買服務的發展方向。

龔云峰：從《意見》來看，財政部門不僅是積極的參與者和執行者，而且更可能是這項工作的決策者之一。政府采購開展的結果，將直接決定這項工作的成敗，反之，這項工作的開展，也是對政府采購工作的最大挑戰。

羌建新：我認為，政府采購對政府購買服務來講是一種機制的選擇。政府采購制度設置的初衷是對采購活動進行程序性的規范，強調采購的競爭性，保證委托代理關系的公平、公正和科學設置。與私人購買不同，公共服務購買的公眾性更容易造成購買結果的偏差，產生腐敗，損害公眾利益，因此政府采購機制是保證政府購買服務公正合理運行，防止購買偏差，保障公眾利益的最有效手段。

從財政的角度看，凡是使用財政資金支出的項目都應該納入政府采購范圍，公共服務的購買離不開財政資金的投入，政府采購機制作用將會更加凸顯。

吳小明：不論采購與購買誰包含誰，推行公共服務政府采購，都是適應基本公共服務提供方式改革的需要，擴大政府購買服務、深化政府采購制度改革的集中體現。

◆ 服務采購規模是否會迅速膨脹

《中國政府采購報》：《意見》對政府購買服務的內容做了進一步明確，有網友認為，政府采購服務規模會迅速膨脹。大家如何看待這一說法？

宋雅琴：政府購買服務的市場還未真正形成，政府采購接入公共服務的購買，還面臨著充分發揮自身競爭作用和公共市場培育的雙重挑戰和任務。大蛋糕要精心調制，層層烘焙才會好吃。盲目擴大政府采購服務規模，不僅不利于政府采購體制的科學完善，更會損害政府公信力。

呂漢陽：《意見》只是一個宏觀框架性的指導，具體落實的辦法、細則仍需在實踐中不斷探索、總結、細化，比如在哪些行業部類適合提供、哪些適宜購買的邊界劃分上，需要反復地實踐，并最終接受實踐的檢驗，以達到“帕累托效應”最優。

龔云峰：政府購買服務已成為政府轉變職能的重要內容，政府采購服務規模的擴大是必然趨勢。但是，這項工作本身就是比較復雜的一項工作，沒有政府牽頭，單靠財政部門無法開展，應當因地制宜，循序漸進。

《中國政府采購報》：也就是說，實踐中，政府采購服務還面臨很多現實困難。

羌建新：過去，政府采購服務，尤其是政府采購目錄中更多體現的是政府消費的服務，公共服務采購項目被列入得較少。要發展政府采購服務，首要問題是如何界定公共服務類別，科學納入政府采購目錄。

呂漢陽：從2012年政府采購的數據看，服務類較上年同期增長36.6%，增長速度較快，平均占比規模6%—8%，但相比美國服務類采購占25%來講，仍然比例較低。《意見》為政府采購服務開辟了一個新戰場，但服務類采購與貨物采購的差別巨大，而且目前公共服務仍然是一個壟斷性的市場，如何打破壟斷提高市場競爭性、怎么購買服務等一系列問題都亟待實踐的回答。

宋雅琴：從技術層面講，在國外，無論是公共合同還是私人合同都非常重視供應商過去的服務業績，而國內政府采購服務還未能對供應商過往的服務業績進行整合，還未建立起符合要求的社會組織、供應商服務信息系統。

◆ 如何保障政策落地

《中國政府采購報》：框架性指導意見出臺后，政策落地問題必將成為今后各方關注的焦點。那么，政府購買服務在實踐中如何被更好地執行？還需要做哪些工作？

羌建新：《意見》落地，下一步最重要的是做好政策的細化工作，尤其是財政部門應該更加細化購買工作，而不是簡單地原則重復：第一，科學界定政府采購服務的類別和范圍。與貨物相比，服務具有生產消費同步性、無形性、非儲存性的特點，有些服務可貿易性程度高，消費數量大，適合市場化，政府采購較容易實現，需要進行科學的論證和前期的調研，要有前瞻性。第二，政府采購的服務應該是屬于政府職能范圍內的公共服務，是公眾共同需要的，具有公共物品或準公共物品性質的服務。第三，從操作層面看，目前政府采購機制大多適宜貨物采購，服務本身需要更多的人力資本投入，這在合同中很難體現。應制訂更符合服務采購的合同范本，研究公共服務采購的具體管理辦法，以破解公共服務可貿易性差的難點。

呂漢陽：由于缺乏科學的采購標準，服務需求難描述，服務招標文件難規范，服務驗收難落實等技術難題，實踐中必須創新，比如可以借鑒企業閉環管理方法，對企業以往的履約情況進行打分，并將其作為下一次招標的重要依據和指標，從技術上創新采購方法。

宋雅琴：從采購方式講，最重要的是平衡政府、社會組織和公眾的利益訴求，可以借鑒協議供貨的采購方式，先通過公開招標等程序圈定一個承接者范圍，然后利用網絡等通訊手段，由公眾從中進行選擇，賦予公眾一定的選擇權。

龔云峰：首先應當厘清機構職責，明確哪些服務可以采用購買的方式。其次是明確承接主體的具體條件，每個服務項目的內容都不一樣，因此具體條件也會有很大的差異。再其次是明確每個服務項目的具體服務標準。最后是需要研究制訂如何進行項目監管和績效評價的辦法。