我國為什么要加入GPA

我國為什么要加入GPA 

■ 吳小明

GPA（Government Procurement Agreement）是《政府采購協定》的簡稱，是WTO框架下的一項諸邊協定，即由WTO成員在自愿的基礎上簽署，通過相互談判確定政府采購開放的程度。1979年，關貿組織制定了《政府采購協定》（又稱“1979年協定”），將政府采購納入貿易投資自由化談判領域。隨后，協定經多次修改，在1993年烏拉圭會談期間形成了新《政府采購協定》（又稱“1994年協定”），也就是現在的協定。我國自2007年12月28日，時任財政部部長謝旭人代表中國政府向WTO秘書處提交加入GPA申請書和初步出價清單，正式啟動我國加入GPA談判至今，我國已經提交了四份出價清單。那么我國為什么要加入GPA？加入GPA對我國的影響是什么？筆者結合多年研究，談一談自己的看法。

我國政府曾兩次承諾加入GPA

第一次是2001年。我國加入WTO時，歐美等發達國家利用我國迫切想加入WTO的心態，在談判中不斷加大要價，要求我國將GPA一并談判并簽署協定。我國政府為給國內企業發展預留必要的保護空間，頂住壓力，沒有簽署，但承諾在成為WTO成員后，盡快啟動加入GPA談判。

第二次是2006年。我國加入WTO后，特別是2006年我國出臺中長期科技發展綱要及相關配套政策，加大扶持自主創新的力度，GPA成員，尤其是美國政府反應非常強烈。認為我國已經超過了“盡快”期限，開始由關注轉變為敦促，強烈要求我國啟動談判。2006年，在時任副總理吳儀率商務部出席中美第17屆商貿聯委會議期間，我國政府綜合考慮各方面因素，再次承諾在2007年12月底之前啟動加入GPA談判。

2006年，國務院決定由財政部負責我國加入GPA談判準備和談判工作。2007年12月28日，時任財政部部長謝旭人代表我國政府，簽署了中國加入GPA申請書，標志著我國正式啟動加入GPA談判。

GPA是發達國家借貿易自由化之名，進入發展中國家政府采購市場的手段。發展中國家因產業競爭力不強都不愿意加入，但歐美等發達國家從制定GPA戰略意圖考慮，通過各種途徑要求發展中國家加入。中國加入WTO后，國外尤其是歐美發達國家對中國政府采購市場一直虎視眈眈，一再向中國政府施壓，要求盡快開放政府采購市場，一方面是為他們的供應商和產品提供商機，另一方面是希望我國的加入為其他發展中國家發揮示范作用。

加入GPA對我國的影響   

加入GPA是我國改革開放的必然趨勢，有利有弊。能否興利除弊，關鍵在于改革。

GPA的參加方必須開放政府采購市場，并在規定的開放清單中具體載明開放范圍。開放范圍內的政府采購項目，無論是國內法律還是具體操作，都必須堅持國民待遇和非歧視原則，按照規定的采購方式、程序和有關要求開展采購活動。這些權利和義務給中國帶來了機遇和挑戰。

加入GPA后，將引入更多的競爭、先進的管理理念和產品服務，有利于促進觀念更新，增強市場意識，提高管理和服務水平。我國企業也能獲得進入其他GPA參加方政府采購市場資格。這將為國內企業開辟廣闊的國際市場空間，從而在一定程度上加快改革進程，改善國內企業國際貿易環境，有利于中國產品進一步擴大對國際市場的占有率。據統計，中國企業參與的國際間政府采購的數額占總數額的比例不足１％。在所有參與聯合國采購的國家中，中國排在第28位，遠不及印度等發展中國家。這與中國目前的貿易額極不相稱。

加入GPA談判，標志著政府采購不僅是一項國內公共財政管理制度，還是國際貿易談判的重要領域。這對于我國改革政府采購制度，理順管理體制，規范采購行為，提升政府采購工作的地位，提高社會各界對實行政府采購制度的認識，都將起到積極的作用。但政府采購是施政行為，如果執行GPA規則開展采購活動，政府采購等方面的管理體制以及政府管理的方式方法都需要作較大的調整，從制度上、管理上和實踐上逐步與GPA規則接軌。同時要靈活運用國際規則，借鑒發達國家的經驗，進一步研究和探索發揮政府采購政策功能的方式方法，發揮政府采購在實現有關經濟和社會政策方面的作用。

加入GPA后，將有利于促進國內政府采購市場競爭。外國供應商參與競爭，將使政府部門能得到價廉物美的供應，而且還有利于促使國內供應商改進技術、提高產品質量、降低成本。

加入GPA后，有利于推動中國政府采購法律法規的完善。2002年，我國頒布了《政府采購法》，標志著中國政府采購的原則框架基本建立。10年過去了，《政府采購法實施條例》至今未出臺。加入GPA后，將推動中國政府采購法律法規不斷完善，監管操作機制更加健全。目前，國內政府采購制度對貨物和工程管理還不統一。加入GPA后，有望在《政府采購協定》的框架下得以協調，進一步規范中國政府采購市場的開放。

加入GPA后，將對我國的管理體制、行政管理制度和有關政策造成一定的沖擊。GPA的主要規則體現的是發達國家的法律和實踐，除規定的例外和參加方約定的例外項目，都要按照GPA規定執行。加入GPA表明我國的相關采購以及行政行為也要遵循發達國家的規則。

國外政府采購的范圍寬泛，按照GPA對等開放的原則，將會對我國造成較大的影響和沖擊。

按照加入GPA談判的一般原則，申請方要與GPA參加方對等開放政府采購市場。但國外的政府采購范圍非常寬泛，且資金來源不僅限于財政性資金。而目前我國政府采購范圍還僅限于國家機關、事業單位和團體組織使用財政性資金的采購。

GPA談判的核心是開放政府采購市場，政府采購市場的開放以清單形式確定。因此談判的內容主要是確定清單內容。從目前GPA參加方的開放清單看，開放的采購實體不僅包括政府機關，還包括國有企業、公共事業單位和社團組織等，只要是政府具有控制力和影響力的機構都屬政府采購范圍。遠遠超出目前國內的政府采購范圍。如電力、公共交通、機場、港口、水利、郵政、金融、電信、石油天然氣、科研院校、文化、城市供水等公共事業單位、壟斷經營企業和政府設立的社團組織。開放的采購項目范圍很廣，涉及軍事裝備、生產設備等80多類貨物項目，醫療、通訊等12類服務項目，辦公樓建設、市政工程等8類工程項目。目前GPA參加方的出價已經明確，加入GPA必須按照參加方的出價水平對等開放政府采購市場。由于發展中國家市場發育程度不高，政府職能較寬，不得不將更多的采購實體和項目納入開放清單。

國內企業尤其是國有企業將面臨強大的競爭壓力。國內企業國際競爭力整體不強，大多目前還不具備進軍其他GPA參加方政府采購市場的能力，有些企業原來占有的國內市場份額也很難保全，不但難以做大做強，連生存發展都很困難。

加入GPA，對我國的政治外交、社會安全及管理體制等也將產生較大的影響。

我們是如何開展GPA研究工作的

在財政部直接指導下，江蘇省委、省政府高度重視，省聯席會議各成員單位共同努力，使得江蘇省GPA談判應對工作取得階段性成果：按時提交了出價建議及相關報告；在我國政府提交的第三份出價清單中，被列入首批開放的5個省市之一。

主要做法

領導重視，落實及時。江蘇省在開展GPA研究和出價工作中，省委書記和省長先后作出重要批示，常務副首長牽頭推進，廳黨組重視，有力地推動了相關工作的開展。

2008年初，財政部部署各省（市）開展GPA談判應對工作。同年4月，江蘇省財政廳向省政府上報了《關于開展GPA工作的請示》，省長專門做出批示，由常務副省長牽頭研究推進該項工作。

在工作推進過程中，省財政廳在積極向省委、省政府做好匯報的同時，牽頭相關廳局積極開展談判應對工作。廳領導多次聽取政府采購處關于GPA研究工作的專題匯報，先后20多次對GPA工作做出指示，明確提出研究思路和具體要求。

建立機制，明確任務。一是建立GPA聯席會議制度。由分管財政工作的省領導擔任組長，省財政廳長擔任副組長，20個廳局分管領導任成員，相關處室負責人任GPA聯絡員。聯席會議辦公室設在省財政廳政府采購管理處。

二是明確各部門分工。按照《省級加入 GPA 談判工作聯席會議及其成員單位工作職責》和《省級部門GPA主要研究課題及任務分工》，明確各部門職責、任務及要求。

三是分階段開展工作。根據談判形勢，將研究工作分為3個階段，即基礎研究階段（2008年-2009年），初步談判應對階段（2010年-2015年）和深入研究階段（2016年之后）。 第一階段以重點課題方式開展，由4個部門分別研究；第二階段以成立貨物（產業）、服務、工程和企業4個工作組方式開展，結合各階段工作重點，采取課題研究與分組研究相結合的形式。

四是充分發揮各成員單位作用。省財政廳負責組織協調，具體工作由省經信委、省商務廳、省水利廳和省國資委等部門牽頭的4個工作組負責，按任務分工分別開展研究，充分調動相關部門的積極性。出價結論由省聯席會議共同研究確定。

財政牽頭，做好服務。一是積極組織協調，加強經費支持。二是加強指導研究。三是開展培訓交流。四是爭取省政府支持。

三點體會

領導重視是關鍵。省委省政府高度重視，廳黨組直接領導，各成員單位共同努力是做好GPA研究工作的關鍵。作為牽頭部門，加強請示匯報，積極爭取領導支持也很重要。

建立機制是保證。建立有效的工作機制，發揮各工作組作用，調動各成員單位積極性，是做好GPA工作的重要保證。每次參加財政部會議后，除及時向領導匯報外，立即召開各工作組長會，傳達貫徹，明確任務，提出要求，開展工作。當然，作為牽頭部門，自己首先要搞明白應當做什么，怎么做，才能給予有效指導幫助。

定位服務是基礎。牽頭部門加強協調，創造條件，做好服務，是做好GPA工作的基礎。積極協調，做好經費保障，將GPA工作經費納入年度預算，保證了GPA研究工作順利開展。

（作者單位：江蘇省財政廳）  

GPA對發展中國家待遇

GPA現有參加方主要是發達國家和地區，為了鼓勵發展中國家及不發達國家開放政府采購市場，GPA規定了對發展中國家的特殊和差別待遇。按照GPA規定，協定參加方應考慮發展中國家產業發展、貿易收支平衡、經濟發展狀況、扶持完全依賴政府采購的企業等需要，允許其享受特別待遇，實行歧視性政策。還應允許發展中國家加入協定后，根據國內產業發展、市場化等情況，調整開放清單，但仍需要提交政府采購委員會通過。

GPA還專門規定，允許發展中國家在加入協定時，就補償交易進行談判。補償交易是指由外商中標的，可要求中標人為拿走本國商業機會作出補償，包括要求使用一定比例的本國產品、轉讓技術、按合同額一定比例投資、出口產品等。按照GPA規定，發展中國家采用補償交易政策時，只能將補償交易要求作為供應商參加采購活動的資格，即外國供應商必須作出補償承諾，但不能作為合同授予的標準。

我國加入GPA談判進程 

2007年12月28日

時任財政部部長謝旭人代表中國政府向WTO秘書處提交了加入GPA申請書和初步出價清單，標志著我國正式啟動了加入GPA談判。

2008年

提交了關于政府采購法律體制的國情報告，標志著法律調整談判正式啟動。

2009年

提交了中國加入GPA出價路線圖，表明我國出價的基本立場。

2010年7月9日

提交了第二份出價清單。將加入GPA后履行協定的時間由初步出價清單的15年改為5年，標志著中國加入GPA的進程加快。

2011年11月

提交了第三份出價清單。出價范圍由中央部門擴大到地方政府，北京市、天津市、上海市、江蘇省和浙江省等五省市被列入。

2012年11月

提交了第四份出價清單，對門檻價進行了修改，出價范圍增加山東、福建和廣東三省。