從重中間轉(zhuǎn)向首尾并重——關(guān)于強化政府采購需求控制的探討

需求管理專題探討（1）

編者按：當(dāng)前，我國步入完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的新時期，也是政府采購制度改革深入推進(jìn)的關(guān)鍵時期。總結(jié)《政府采購法》實施10余年的經(jīng)驗教訓(xùn)，政府采購理論學(xué)者和實務(wù)部門日益認(rèn)識到需求管理的重要意義。鑒于此，本報從本期起，開出“需求管理專題探討”欄目，敬請關(guān)注。

從重中間轉(zhuǎn)向首尾并重

——關(guān)于強化政府采購需求控制的探討

本期嘉賓：  

中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院副教授  王叢虎

國際關(guān)系學(xué)院公共市場與政府采購研究所副所長  趙勇

上海金融學(xué)院財稅與公共管理學(xué)院副院長  章輝

黑龍江省政府采購中心主任  張永平

上海市政府采購中心綜合管理部副部長  徐舟

山東省煙臺市政府采購管理辦公室副主任  許奎山

海南菲迪克招標(biāo)咨詢有限公司  彭時明

主持人： 

本報記者  賈璐 王童彥 朱穎

《政府采購法》實施10余年來，我國政府采購制度改革取得了顯著的成效，但也面臨著一些發(fā)展中的問題。特別是，近年來被媒體曝出的“床塌塌”、“天價電腦”、盜版圖書等事件，讓政府采購受到了許多社會質(zhì)疑。有學(xué)者提出，這些問題發(fā)生的根源在于需求管理不足。那么，需求管理究竟具有怎樣的價值？今后的政府采購實踐是否要打破以往的重視程序履行的做法？圍繞這些問題，本報記者特邀請業(yè)內(nèi)專家和一線操作者進(jìn)行深入探討。

◆豪華采購?fù)癸@需求控制價值

《中國政府采購報》：如今，在網(wǎng)絡(luò)媒體上看到政府采購的新聞報道，已不是什么新鮮事兒。但這些新聞報道，一般都以反映政府采購問題的面貌出現(xiàn)。比如，之前的所謂天價采購、奢華采購等等。那么，站在未來發(fā)展的角度，社會媒體或社會公眾反映的問題，給我們帶來哪些思考？

張永平：近年來由于政府采購信息公開透明程度越來越高，公眾、媒體和投標(biāo)人參與監(jiān)督力度不斷加大，被曝光的天價采購、奢華采購現(xiàn)象越來越多，產(chǎn)生這些問題的原因是多方面的，我認(rèn)為，這些問題與采購需求管理的法律法規(guī)不健全、不完善有直接關(guān)系。全國目前沒有需求管理的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和管理規(guī)范，以及缺乏采購人權(quán)力約束和責(zé)任追究機制。加強采購需求管理是解決此類問題的最有效和最直接的手段。

彭時明：天價采購、奢華采購問題與需求管理有關(guān)，正因為目前的法律體系對采購人應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任沒有明確認(rèn)定，對采購人具體采購項目的采購標(biāo)準(zhǔn)沒有統(tǒng)一規(guī)范，而且采購人對所要采購的貨物、服務(wù)和工程往往缺乏專業(yè)知識，通過詢問某家廠商提出采購需求，影響了采購結(jié)果的公平公正性，造成了天價采購、奢華采購的問題。但是，這一問題的產(chǎn)生不完全是因為需求管理不到位，而是整個法規(guī)體系的問題。重程序不是不對，問題出在過于重視程序的形式，而忽視程序的科學(xué)性和合理性；缺乏后評估制度也是造成目前政府采購公眾事件頻發(fā)的重要原因。

王叢虎：從源頭上看，如果能在需求上進(jìn)行科學(xué)合理的控制和評估，也就大大減少天價采購、奢華采購問題發(fā)生的可能性。但是需求管理只能從源頭遏制，并不能根本解決此類問題，還需要一系列的措施相配套。譬如，合同履行中，如果不能加強驗收和監(jiān)督，同樣也會出現(xiàn)類似問題。

◆立法重心失調(diào)

《中國政府采購報》：剛才各位嘉賓都提到豪華采購等問題與需求控制的關(guān)聯(lián)，那么，請問造成需求控制不足的原因有哪些？

趙勇：一個完整的采購過程包括明確采購目標(biāo)、組建采購機構(gòu)、編制采購計劃、采購實施、采購后評價5個階段。所謂需求管理屬于其中第3個階段的內(nèi)容。編制采購計劃的基礎(chǔ)有兩個：一是明確采購需求，二是了解供應(yīng)市場狀況。而采購計劃的主要內(nèi)容包括：采購對象(貨物、工程或服務(wù))、采購規(guī)模(數(shù)量)、采購預(yù)算、采購的方式、采購周期(包括時間、進(jìn)度表)、采購文件等。我們以前的采購管理，無論是采購人還是監(jiān)管部門，都只將重點僅僅放在了采購實施階段。究其原因主要是我國開展政府采購活動、建立政府采購制度的時間較短，對于政府采購的理解不夠深入。在理論界，相應(yīng)的學(xué)科及理論體系沒有建立起來，實踐工作缺乏理論的指導(dǎo)。其弊端近年來已經(jīng)逐步顯現(xiàn)：政府采購已經(jīng)變成了走形式，偏離了采購本身對于質(zhì)量、時間和價格的基本要求。

張永平：目前的政府采購仍缺乏綜合配套的管理體制和政府采購的運行機制，存在著需求參數(shù)由采購人提出，集采和代理機構(gòu)照單抓藥，出了問題都由采購執(zhí)行機構(gòu)承擔(dān)的現(xiàn)象。其根本原因是政府采購的法律法規(guī)和制度建設(shè)不到位，《政府采購法》賦予采購人提出需求和參與評審的權(quán)力過大，通用貨物的采購還沒有全部納入集中采購，沒有執(zhí)行統(tǒng)一的需求標(biāo)準(zhǔn)，沒有實行用戶申領(lǐng)，實物配發(fā)制度。

許奎山：目前我國政府采購相關(guān)法律和制度設(shè)計的重點，是對采購過程的約束和規(guī)范，即對具體采購環(huán)節(jié)、政府采購過程與方式的規(guī)范和管理，而真正的政府采購科學(xué)化管理應(yīng)該從該不該買、買什么這個需求環(huán)節(jié)開始。在現(xiàn)行的政府采購體制中，除采購進(jìn)口產(chǎn)品時法律明確規(guī)定必須實行專家論證外，對于其他項目的采購需求的確認(rèn)階段，法律沒有要求進(jìn)行論證。

徐舟：我認(rèn)為，原因主要有以下幾方面：一是《政府采購法》的導(dǎo)向問題，法律條文本身就體現(xiàn)了重過程、輕結(jié)果，僅對締約過程進(jìn)行規(guī)范，其余的履約管理、執(zhí)行等適用于《合同法》，至于采購結(jié)果合理與否不是政府采購的內(nèi)容。二是無責(zé)任主體，在實踐中需求出問題，采購人不承擔(dān)任何責(zé)任。三是集采機構(gòu)職能弱化，對需求無權(quán)管理。四是標(biāo)準(zhǔn)缺失，沒有統(tǒng)一的采購配置標(biāo)準(zhǔn)。

王叢虎：我國政府采購實踐中的確存在重過程、輕結(jié)果，重合同訂立、輕合同履約，重程序履行、輕需求控制問題，究其原因是多方面，但主要還是法律制度、政府采購體制、監(jiān)督機制、利益團(tuán)體等方面的原因。具體而言，第一，法律制度上對于合同履行的監(jiān)督、需求控制等問題沒有做出具體規(guī)定，而且《政府采購法》作為實體法、統(tǒng)領(lǐng)法的地位并沒有得以體現(xiàn)，與《招標(biāo)投標(biāo)法》、《預(yù)算法》等相關(guān)法律法規(guī)的銜接不夠。第二，政府采購體制不夠順暢也是導(dǎo)致這些現(xiàn)象的重要原因。政府采購作為一項重要的政策工具，不同于一般的財政政策，而是需要一系列配套措施，尤其是政府采購監(jiān)督部門的權(quán)威性、執(zhí)行組織的高度集中性、領(lǐng)導(dǎo)體制的順暢性等是最為關(guān)鍵因素。但是，這些在我國政府采購發(fā)展之初都不具備。第三，監(jiān)督機制失靈。政府采購實踐中，由于財政政策和政府采購政策功能實現(xiàn)的監(jiān)督機制不暢、監(jiān)督重點環(huán)節(jié)被忽略或遺漏等，出現(xiàn)各種問題也就不可避免。第四，各個利益集團(tuán)本位利益思想嚴(yán)重。我國政府采購現(xiàn)有的條塊分割、利益割據(jù)、互不相讓，已經(jīng)構(gòu)成極大危害。

重過程、輕結(jié)果等問題的存在，潛在著巨大的風(fēng)險：第一，使得政府采購政策功能難以發(fā)揮。近年來我調(diào)研發(fā)現(xiàn)，《政府采購法》的立法目的和財政部門為了落實政府采購政策而頒布的標(biāo)準(zhǔn)在有些地區(qū)形同虛設(shè)，沒有得以落實。第二，使得從預(yù)算、計劃、合同履行等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的腐敗問題難以顯現(xiàn)，也就無從查處。第三，嚴(yán)重影響政府采購的公信力和政府的威信。

◆從重中間到首尾并重

《中國政府采購報》：在《政府采購法》實施步入第二個十年后，我們應(yīng)該從哪些方面解決實踐中的種種問題？加強需求管理是否勢在必行？

趙勇：隨著采購實踐的豐富、采購問題的暴露、對采購理解的深入，加強需求管理是必然的趨勢。

王叢虎：我也認(rèn)為，需求管理應(yīng)該成為今后政府采購改革的重點。因為，這不僅關(guān)乎政府的公信力、財政資金節(jié)約，而且是我國預(yù)算改革的重要內(nèi)容。

張永平：政府采購的科學(xué)化、精細(xì)化管理應(yīng)從需求的標(biāo)準(zhǔn)化環(huán)節(jié)抓起。政府采購的基礎(chǔ)是確立需求，需求管理是采購的前提條件。當(dāng)前，我國政府采購制度暴露出不少問題，但最迫切的還是要填補法律制度在需求管理環(huán)節(jié)的空白。政府采購最終是為了恰當(dāng)?shù)貪M足政府部門履行公共職責(zé)的需要，首先是要科學(xué)地解決好采購什么、采購多少、為何采購的問題。

章輝：《政府采購法》頒布實施僅10年有余，可以說，我國政府采購制度建設(shè)仍處在初創(chuàng)階段。一般而言，政府采購初期的工作重點大多是完善規(guī)則、擴(kuò)圍和增量，體現(xiàn)在具體工作實施方面，就是重視過程建設(shè)、重合同訂立和重程序履行。但隨著政府采購規(guī)模的增加、范圍的擴(kuò)大，政府采購的社會關(guān)注度也在不斷增加，要求政府采購不僅要重視數(shù)量，而且要重視質(zhì)量，實踐中要求政府采購切實發(fā)揮提高政府采購資金使用效益功能的呼聲也日益高漲。政府采購工作要順應(yīng)發(fā)展的需要，及時轉(zhuǎn)移工作重心，即由初期的“重過程、輕結(jié)果，重合同訂立、輕合同履約，重程序履行、輕需求控制”轉(zhuǎn)向“過程結(jié)果并重，合同訂立和合同履約并重，程序履行與需求控制并重”。如果仍然延續(xù)既往的做法，那么政府采購中無預(yù)算或超預(yù)算采購、采購周期長、采購程序繁瑣、部分采購產(chǎn)品價高質(zhì)差、采購中地方（行業(yè)）保護(hù)、售后服務(wù)差、采購中的串謀與勾結(jié)等方面的問題，必然會隨著政府采購規(guī)模增加和范圍擴(kuò)大而放大，其帶來的社會不良影響也會放大。