歐盟公共采購指令修訂聚焦七大革新

歐盟公共采購指令修訂聚焦七大革新

◆消除優(yōu)先服務(wù)與剩余服務(wù)的差別。

◆引入兩種新程序：有談判的競爭性程序與創(chuàng)新伙伴關(guān)系程序。

◆將視角轉(zhuǎn)向兩大主題：進(jìn)一步向中小企業(yè)開放市場，與充分利用信息和交流技術(shù)。

◆所有公共合同在授予時(shí)必須符合最經(jīng)濟(jì)有利標(biāo)的原則，即基于價(jià)格或成本，使用成本效益法如生命周期成本等。

◆在公開程序中，由于供應(yīng)商可電子提交投標(biāo)申請，招標(biāo)公告公布時(shí)間也從之前的35天縮短至30天，若項(xiàng)目使用先驗(yàn)信息公告（PIN）并符合相應(yīng)條款，該時(shí)間期限可縮短至15天。

◆單一框架協(xié)議在授予合同時(shí)需要用到兩種方式，有或沒有“迷你競爭”。

◆當(dāng)合同在不觸及實(shí)質(zhì)性內(nèi)容情況下進(jìn)行修改后，無需重新開啟采購程序。

歷經(jīng)3年多時(shí)間的歐盟公共采購指令修訂工作已步入臨門一腳階段。有消息稱，歐洲議會內(nèi)部市場委員會于今年9月5日正式通過的修訂草案終稿，計(jì)劃提交12月召開的歐洲議會全體會議表決。若表決得以通過，成員國需要在24個(gè)月內(nèi)將新指令引入國家層面進(jìn)行實(shí)施。

歐盟公共采購指令修訂草案共包括3個(gè)新的指令：修訂2004/17/EC 號指令（關(guān)于協(xié)調(diào)水、能源、交通和郵政服務(wù)等公共事業(yè)采購程序的指令）和2004/18/EC號指令（關(guān)于協(xié)調(diào)公共工程、貨物和服務(wù)合同授予程序的指令），以及推出有關(guān)特許權(quán)的指令。在這場意義深遠(yuǎn)的改革中，長期存在于歐盟公共采購中的時(shí)間與采購成本差異得到了關(guān)注，歐盟除努力推進(jìn)創(chuàng)新外，還計(jì)劃在不同層面上考慮環(huán)境視角，同時(shí)推動(dòng)清潔技術(shù)的發(fā)展，而改革的關(guān)鍵在于充分利用公共采購的市場力量滿足歐盟的其他戰(zhàn)略目標(biāo)。那么，這些因素在公共采購指令修訂草案中有哪些具體反映？本文將主要圍繞對2004/18/EC號指令的修訂進(jìn)行介紹。

1.消除A類與B類服務(wù)的差異

此次改革中的一大亮點(diǎn)在于消除了A類服務(wù)（優(yōu)先服務(wù)）與B類服務(wù)（剩余服務(wù)）間的差別。現(xiàn)行指令將服務(wù)類合同分為2類，A 類服務(wù)必須嚴(yán)格按指令執(zhí)行，而B類合同則要遵守非歧視和透明度原則，無需在歐盟官方公報(bào)（OJEU）上發(fā)布公告。根據(jù)新規(guī)則，除屬于附錄XVI中的服務(wù)項(xiàng)目外，所有超過門檻價(jià)的服務(wù)合同均需在發(fā)布公告后并進(jìn)行采購。

分析人士稱，歐盟針對此規(guī)則進(jìn)行修改，原因并不復(fù)雜。在現(xiàn)行規(guī)則中，一些跨國界的通用類服務(wù)，如酒店與法律服務(wù)等均被劃歸在了B類服務(wù)中，使其避免了公開招標(biāo)的程序，而消除A、B類服務(wù)合同間的差異則會在很大程度上保持采購項(xiàng)目的公開性與競爭性。

與此同時(shí)，新規(guī)則還為超過75萬歐元且列入附錄XVI服務(wù)合同設(shè)置了一種“輕制度”。輕制度涉及范圍廣且包含大量社會與健康關(guān)懷服務(wù)。該制度下，締約機(jī)構(gòu)需要在OJEU上發(fā)布招標(biāo)信息、邀請信息以及之后的合同授予通知等。指令草案中并未特別詳述此程序的細(xì)節(jié)或時(shí)間期限，成員國可參照本國國情制定規(guī)則細(xì)節(jié)，確保在采購中維持透明、公平對待等原則。

2.新增兩種采購程序

根據(jù)現(xiàn)行規(guī)則，公共機(jī)構(gòu)可從公開程序、限制性程序、談判與競爭性對話這4種采購方式中進(jìn)行選擇，其中，競爭性對話只能用于“特別復(fù)雜”的采購合同。而新規(guī)則重新規(guī)劃了采購程序，引入兩種新程序：與之前談判程序相似的有談判的競爭性程序與創(chuàng)新伙伴關(guān)系程序，同時(shí)，新規(guī)則放松了對競爭性對話程序的使用限制，使其無需再受限于“特別復(fù)雜”合同這一要求。體現(xiàn)在修訂草案中，主要涉及以下條款：

第24條：使用談判與競爭性對話程序

新草案中，競爭性談判與競爭性對話程序的使用條件均有較大變化。這兩種采購方式同時(shí)適用一種程序，相較于之前的使用規(guī)則，競爭性談判程序?qū)⒉辉偈芟抻谥T多復(fù)雜條件，新版本草案會重新打開競爭性談判程序使用的可能性，使其作為競爭性對話的備選項(xiàng)。

第27條：有談判的競爭程序中的行為

相較于現(xiàn)行法律，新規(guī)則中更多涉及競爭性談判程序。例如規(guī)則要求競爭者需在30天內(nèi)提交初始投標(biāo)申請，并設(shè)有特別條款要求,在滿足采購需求的前提下可限制或減少投標(biāo)者數(shù)量，但談判進(jìn)程中的授予標(biāo)準(zhǔn)則未有較大改變。此外，締約機(jī)構(gòu)還需注意在程序中確保公平對待原則，告知投標(biāo)者被淘汰的原因并做好保密措施。

第28條：競爭性對話程序中的行為

新草案規(guī)定在確保不會修改標(biāo)的基本面、不破壞競爭或?qū)е缕缫暤臓顩r下，準(zhǔn)許采購方與中標(biāo)者就合同的某些細(xì)節(jié)進(jìn)一步談判。

第29條：新的創(chuàng)新伙伴關(guān)系程序

新草案引入一個(gè)可選程序，即在創(chuàng)新伙伴關(guān)系授予中采用談判方式。新程序?qū)⒂兄诰喖s機(jī)構(gòu)與供應(yīng)商在共同開發(fā)產(chǎn)品方面建立合作關(guān)系。與此同時(shí)，在研究或創(chuàng)新過程中，創(chuàng)新伙伴關(guān)系還具有分階段的結(jié)構(gòu)，締約當(dāng)局可選擇在各階段末隨時(shí)終止伙伴關(guān)系，這將在很大程度上扶持初始研究與新服務(wù)的開發(fā)，并鼓勵(lì)采購方購買創(chuàng)新產(chǎn)品。

3．扶持中小企業(yè)并實(shí)現(xiàn)電子化采購

此次修改將視角轉(zhuǎn)向兩大主題：即進(jìn)一步向中小企業(yè)開放市場，與充分利用信息和交流技術(shù)。新草案也有不少涉及這兩大目標(biāo)的條款，如在可能的情況下，將合同劃分成多部分用以支持小企業(yè)與創(chuàng)新公司參與競爭等。同時(shí)，歐盟還給出成員國明確的時(shí)間表，要求成員國在指令引入國家法律層面截止期后的兩年內(nèi)，全面實(shí)現(xiàn)采購電子化。主要體現(xiàn)在以下條款：

第44條：將合同分割成多個(gè)部分

新草案要求締約機(jī)構(gòu)在招標(biāo)文件或在授予程序下的合同報(bào)告中，對為何將合同分割成多個(gè)部分進(jìn)行解釋，一旦合同被分成多包招標(biāo)，將會限制同一個(gè)供應(yīng)商成為多個(gè)包次的中標(biāo)者。當(dāng)然，此條款作為可選項(xiàng)允許締約機(jī)構(gòu)在充分考慮實(shí)際標(biāo)的后將包次合并。這意味著締約機(jī)構(gòu)將會把規(guī)模大且招標(biāo)程序昂貴的大合同化割為小合同，減少諸多繁文縟節(jié)會有利于更多社會企業(yè)參與競爭。

此外，新規(guī)則還允許競標(biāo)者在資格預(yù)審階段提供自我證明，證明其符合選擇標(biāo)準(zhǔn)，這也將大大減少管理壓力。只有在特殊競標(biāo)程序中，締約機(jī)構(gòu)才會對其提供的經(jīng)濟(jì)證明或其他財(cái)務(wù)信息進(jìn)行檢查。

第19、49、51與92條均涉及電子化采購

新草案還對電子化公告、電子采購文件與標(biāo)書提交的適用性做出強(qiáng)制規(guī)定。若一些項(xiàng)目采購文件能夠通過電子化方式遞交，項(xiàng)目期限可相應(yīng)縮短。隨著合同公告與招標(biāo)文件均能實(shí)現(xiàn)在線提交與下載，招標(biāo)程序的流暢度將會大大增強(qiáng)。此外，條款還規(guī)定在大多數(shù)情況下，采購程序涉及內(nèi)容均可由電子化方式進(jìn)行遞交與溝通。成員國需在54個(gè)月內(nèi)實(shí)現(xiàn)電子化遞交投標(biāo)申請，中央采購機(jī)構(gòu)則需在36個(gè)月內(nèi)完成這一目標(biāo)。

4.授予最經(jīng)濟(jì)有利標(biāo)的原則

第57、58條：選擇階段的信息與選擇標(biāo)準(zhǔn)

在選擇階段，草案引入了新歐盟單一采購文件，締約機(jī)構(gòu)可在供應(yīng)商遞交投標(biāo)文件階段接收這種自行申報(bào)表格，以此替代例外條款、商業(yè)或?qū)I(yè)注冊或其他特殊證明文件。當(dāng)然，締約機(jī)構(gòu)有權(quán)在之后程序中的各階段要求投標(biāo)者提供相應(yīng)證明文件。

第66條：授予標(biāo)準(zhǔn)

新版本草案在定義合同授予標(biāo)準(zhǔn)上有較大變化。第66條要求所有公共合同在授予時(shí)必須符合最經(jīng)濟(jì)有利標(biāo)的原則。該條款繼續(xù)解釋了最經(jīng)濟(jì)有利標(biāo)的判定準(zhǔn)則，即基于價(jià)格或成本，使用成本效益法如生命周期成本等。條款同時(shí)細(xì)述了接受標(biāo)準(zhǔn)及合同主要內(nèi)容的組成部分。

5.縮短程序時(shí)間期限

新草案更注重采購程序的效率，這體現(xiàn)在了縮短各種程序期限方面。如在公開程序中，由于供應(yīng)商可電子提交投標(biāo)申請，招標(biāo)公告公布時(shí)間也從之前的35天縮短至30天，若項(xiàng)目使用先驗(yàn)信息公告（PIN）并符合相應(yīng)條款，該時(shí)間期限可縮短至15天；在限制性程序中，同樣是因?yàn)殡娮踊钠占埃岢鰬?yīng)標(biāo)申請與受邀供應(yīng)商回復(fù)時(shí)間從之前的30天縮短至25天，若項(xiàng)目使用PIN或符合相關(guān)條件，接受投標(biāo)邀請供應(yīng)商應(yīng)標(biāo)時(shí)間可縮減至10天；對于有談判的競爭性程序，其選擇階段與初始招標(biāo)階段均從30天縮減至25天；而對于競爭性對話程序與創(chuàng)新伙伴關(guān)系程序，其選擇階段為30天。

6. 有的放矢的新框架協(xié)議規(guī)則

新條款有的放矢的修改該了框架協(xié)議的使用規(guī)則，要求締約機(jī)構(gòu)在公開招標(biāo)時(shí)明確一些特殊條款，提出單一框架協(xié)議在授予合同時(shí)需要用到兩種方式，有或沒有“迷你競爭”（指有較少供應(yīng)商參與）。這兩種合同授予方式也會用在多供應(yīng)商框架協(xié)議內(nèi)，目標(biāo)準(zhǔn)則則將用于采購程序，并列入原始框架協(xié)議的采購文件中。

當(dāng)在多供應(yīng)商框架協(xié)議下授予合同時(shí)，在不使用迷你競爭情形下直接授予合同的客觀條件以及使用迷你競爭的授予準(zhǔn)則都需要在原始框架協(xié)議中列出。此外，新規(guī)則中對動(dòng)態(tài)購買系統(tǒng)的條款相較于現(xiàn)在也更實(shí)用。

7. 增加條款修改的靈活度

修改后的指令將采取更靈活的方式修改合同，當(dāng)合同在不觸及實(shí)質(zhì)性內(nèi)容情況下進(jìn)行修改后，無需重新開啟采購程序，實(shí)質(zhì)性是指修改金額不超過合同總價(jià)值的5%，且保持在門檻值之下。此外，規(guī)則還涉及一些例外條款，將締約機(jī)構(gòu)難以預(yù)測的多種不可控情形均考慮在內(nèi)，在這些情形下，修改不得影響合同的整體屬性且價(jià)值增加幅度不得超過合同總額的50%。這些條件都會在很大程度上增加合同修改的便捷度。

第72條：在期內(nèi)修改該合同及更換合同合作商

該條款設(shè)定了一系列合同與框架協(xié)議需要修改但無需啟動(dòng)新采購程序的狀況。主要包括：原始合同中已足夠清晰且明確的表達(dá)規(guī)則；因技術(shù)或經(jīng)濟(jì)因素而使用另外的合同商交付額外采購需求，但所涉及的額外價(jià)值不得超過合同總額的50%并在OJEU上發(fā)布需求公告；當(dāng)需求不可預(yù)見或修改不會影響合同的總體屬性，修改額小于合同總價(jià)值的50%，同時(shí)也需要在OJEU上發(fā)布公告；修改的內(nèi)容并未觸及合同“實(shí)質(zhì)”，合同修改部分的價(jià)值不僅低于歐盟門檻價(jià)格且低于初始服務(wù)/貨物類合同價(jià)值的10%或工程類合同的15%，且不會改變合同與框架協(xié)議的整體性質(zhì)；因企業(yè)重組或破產(chǎn)導(dǎo)致的合同修改。

改變會是個(gè)好消息嗎？

歐盟專業(yè)分析人士認(rèn)為，從很多方面來說，歐盟公共采購指令的新變化預(yù)示著進(jìn)步，特別對中小企業(yè)與內(nèi)部供應(yīng)商來說無疑是個(gè)好消息。由于新規(guī)則強(qiáng)調(diào)效率，明確了現(xiàn)行法律中的灰色地帶以及歐洲法院遺漏的法律中的缺失，變化無疑是一個(gè)積極正面的改進(jìn)。然而，公共采購改革將應(yīng)用在更多的合同上，締約機(jī)構(gòu)也將因此需要對其內(nèi)部程序進(jìn)行升級，出臺新政策及其他解釋說明，并需要向涉及采購項(xiàng)目的工作人員提供額外的培訓(xùn)，以確保能正確應(yīng)用新規(guī)則。                         

（朱穎編譯）