政府購買服務不等于政府采購服務

政府購買服務不等于政府采購服務

■ 汪泳

政府的本質屬性即為提供公共產品，即向社會提供政治、軍事、經濟、文化、教育、社會保障等公共服務。公共產品的非競爭性導致了對其供給的稀缺，因而需要依靠政府出面組織生產、購買或協調才有可能得以解決，這是政府職能的根本。政府應當按照當地經濟發展水平和財力，盡可能地為公民提供普遍性的服務。政府提供的公共服務應嚴格控制在基本的、具有普遍性的訴求上，保基本、廣覆蓋，避免高端化傾向。同時，購買服務的范圍和標準應隨著經濟發展水平和政府保障能力的提高適時進行調整。

提供者與生產者不必統一

公共服務的提供與生產是兩個不同的概念，提供不等同于生產，提供者不一定是生產者。通常人們容易把這兩者混淆，甚至視為一體，政府在辦理具體的公共服務事項時，也往往將提供與生產兩個職能包攬下來，使得公共服務的成本呈上升趨勢。在政府保障的基本公共服務中，政府不必全部靠自己生產，應該更多地利用社會資源，采取購買服務的方式，選擇更有專業技能和服務效率的社會組織來生產，這樣才符合資源配置的最優化，也能達到黨中央提出的小政府、大社會的方向和建立服務型政府的目標。

公共服務的分類標準是：一類必須由政府直接提供而無法依靠市場，例如治安服務中的警察服務等。一類由政府出資但不直接提供，即通過向市場購買服務的形式，例如，治安服務中的社區治安員和輔警等。最后一類即部分公共服務的供給雖然來自市場，但又需要政府進行管理和協調的。例如，治安服務中的小區保安，民間投資的收費性高速公路等。最后一類實質上屬于準公共產品或者半公共產品。如果某類服務職能完全不屬于公共產品，則政府無需也不應介入。

政府購買服務的基本目的包括：一是深化社會領域改革和加快服務業發展、引導社會的有效需求。二是推動政府職能轉變，簡政放權，推進政事、政社分開，建設服務型精簡型政府。三是有效解決一些領域公共服務產品短缺、質量和效率不高等問題，使人民群眾得到更多便利和實惠。

政府購買服務應以政采方式為主

首先，政府購買服務并不限于政府采購范圍。按照李克強總理今年5月在國務院機構職能轉變工作會議上的講話要求，“凡適合市場、社會組織承擔的，都可以通過委托、承包、采購等方式交給市場和社會組織承擔”，這充分體現出政府購買服務并不局限于政府采購方式。

政府購買服務不僅僅是政府采購活動，也包括非政府采購活動；不僅僅是采取政府采購方式，還可以采取其他方式。按照國際慣例和國內的實踐，政府購買服務除了政府采購方式外，還可以采取直接委托、直接資助、財政補助、消費服務券、憑單、貸款支持等多種常見方式。此外，如果嚴格依據《政府采購法》的條款進行界定，集中采購目錄以外且采購限額標準以下的政府購買服務活動也不屬于政府采購。

據此，《政府采購法》范圍之外的政府購買服務主要可分為3類：一類是以政府轉移支付形式支付給個人的購買行為，如教育券，養老券等；第二類是政府財政資金對社團或企業主體的直接補貼，如節能補貼，環保補貼等；第三類即集中采購目錄以外且采購限額標準以下的政府購買服務。

其次，政府購買服務的主要方式應當是政府采購。凡是符合《政府采購法》規定的各級國家機關、事業單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的服務，必須依法按照政府采購方式和程序進行采購。

統計數據顯示，2012年全國政府采購金額為13977.7億元，政府采購規模占全國財政支出的比重分別為11.1%。在貨物、工程、服務三大采購對象中，服務類為1214億元，服務類采購增速最快但僅占12%。這與發達國家政府采購規模占財政收入的30%到40%和服務類采購占采購規模的一半以上不相符合。這說明大量的政府采購特別是政府采購服務沒有納入政府采購管理。

在政府采購實踐中，主要包括兩種基本類型的服務，一是行政事業單位維持自身運轉和開展日常活動所需服務，如會議、物管、教育培訓等。二是行政事業單位向社會提供的公共服務，如養老、醫療、社工、慈善、法律援助等。本文所述的政府購買服務實際上是指第二種類型。

必須強調的是，政府采購公共服務必須嚴格履行政府采購程序，采取法定的政府采購方式，不能違法操作，采取直接委托的方式或者形式性招標。 政府采購公共服務只是意味著政府由公共服務的直接提供者變成公共服務政策的制定者、購買者和監督者，決不等于政府可以放棄管理責任。在采購服務后，政府部門必須切實履行采購人責任，將購買服務事項納入統一管理，依法建立對公共服務采購項目質量評價、效益評估的有效機制。