證監(jiān)會：注冊制改革要建立三大保障體系

證監(jiān)會：注冊制改革要建立三大保障體系 

中國證監(jiān)會日前發(fā)布的新股發(fā)行體制改革意見強調(diào)，必須進一步推進新股發(fā)行體制改革，為實行股票發(fā)行注冊制奠定良好基礎(chǔ)。筆者認為，證券發(fā)行注冊制改革的核心應(yīng)是厘清和理順政府與市場在證券市場中的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用。而證券發(fā)行注冊制改革要想取得成功，必須加快監(jiān)管轉(zhuǎn)型，建立和完善三大保障體系。

一是構(gòu)建以真實、準確、全面為目標的信息披露體系。注冊制的基本價值理念是“信息公開主義”，它補充了“交易者自慎”規(guī)則，賦予發(fā)行者誠信發(fā)行證券、提供真實信息的義務(wù)，力圖尋求政府監(jiān)管機構(gòu)對資本市場的最小干預(yù)。雖然目前一些實行注冊制的國家和地區(qū)做法不完全一致，但共同的特點是，新股發(fā)行以發(fā)行人信息披露為中心，中介機構(gòu)對發(fā)行人信息披露的真實性、準確性、完整性進行把關(guān)，監(jiān)管部門對發(fā)行人和中介機構(gòu)的申請文件進行合規(guī)性審核，不判斷企業(yè)盈利能力，在充分信息披露的基礎(chǔ)上，由投資者自行判斷企業(yè)價值和風險，自主做出投資決策。

目前我國證券市場最為嚴重和危害最大的問題是信息披露的虛假性。尤其在財務(wù)信息披露上的造假行為，對證券市場和投資者造成很大的傷害。比如，由于我國股票發(fā)行溢價率較高，發(fā)行人往往以欺詐上市達到融資最大化的目的；一些控股股東利用虛假財務(wù)信息操縱股價獲取非法暴利；一些公司自身經(jīng)營不善，但為獲得再融資資格或保衛(wèi)“殼資源”而財務(wù)造假等等。同時，上市公司財務(wù)造假的行為與手段花樣百出，包括篡改記錄和憑證、虛構(gòu)交易、不恰當?shù)膽?yīng)用會計準則核算特殊交易、重大遺漏、濫用會計政策及會計政策變更、錯誤確認費用及負債、資產(chǎn)造假等。

因此推進注冊制改革，必須構(gòu)建一個以真實、準確、全面為目標的上市公司信息披露體系。必須強化市場中介機構(gòu)在信息披露中的法律責任。如果發(fā)行者在申報注冊提供的資料中信息不真實，或故意欺騙，使得注冊生效，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，不僅證監(jiān)監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)追究其行政責任，證券投資者也有權(quán)依據(jù)證券法律法規(guī)，對證券承銷商和參與發(fā)行工作的中介機構(gòu)的欺騙行為發(fā)起訴訟，追究其民事責任。

二是建立和完善權(quán)責明確、合理分工的監(jiān)管體系?，F(xiàn)代監(jiān)管的核心是監(jiān)管活動的法治化，監(jiān)管的目標應(yīng)是按照公正、透明、專業(yè)、誠信和權(quán)力約束的原則，維護市場競爭的秩序。建立現(xiàn)代監(jiān)管體系，就是從政府直接控制企業(yè)運作轉(zhuǎn)向面向市場、基于規(guī)則的全面監(jiān)管。法治下的證券監(jiān)管的關(guān)鍵在于監(jiān)管機構(gòu)依法行政，杜絕監(jiān)管行為的隨意性，給市場主體帶來穩(wěn)定的預(yù)期，激發(fā)市場主體的創(chuàng)造力，促進證券市場不斷發(fā)展。證券監(jiān)管的透明化、公開化，意味著在行政規(guī)章的制定上，要符合相應(yīng)的立法程序。

現(xiàn)行的證券監(jiān)管工作主要包括行政許可和行政處罰。行政許可即市場準入監(jiān)管，強調(diào)事前監(jiān)管，而行政處罰主要是針對事中檢查和事后監(jiān)督，以對違法違規(guī)的處罰來主導(dǎo)監(jiān)督。目前我國證券市場監(jiān)管仍然主要以市場準入監(jiān)管為主，缺少事中監(jiān)督和檢查，有待增強過程監(jiān)管和行為監(jiān)管。這種監(jiān)管體制難以保證監(jiān)管的質(zhì)量和力度。因此，對證券市場的監(jiān)管，在大力取消一些不必要的市場準入許可監(jiān)管的同時，應(yīng)強化相應(yīng)的事中和事后監(jiān)督，提高監(jiān)管質(zhì)量和監(jiān)管效率、力度。證券監(jiān)管應(yīng)該從機構(gòu)監(jiān)管轉(zhuǎn)向目標監(jiān)管，依目標及風險類型的不同，將監(jiān)管著眼于解決整個證券市場穩(wěn)定問題的市場穩(wěn)定監(jiān)管、解決由政府擔保所導(dǎo)致的市場紀律缺乏問題的審慎金融監(jiān)管（主要是上市公司退市機制與券商破產(chǎn)機制），以及和投資者保護相關(guān)的證券行為監(jiān)管。

與此同時，還可以改革監(jiān)管模式，構(gòu)建“行政監(jiān)管和行業(yè)自律相結(jié)合”的監(jiān)管體系，不僅要建立一套針對證券監(jiān)管行政權(quán)力的制衡機制，還應(yīng)調(diào)整行政監(jiān)管機構(gòu)與交易所、證券協(xié)會之間的關(guān)系，界定行政監(jiān)管與行業(yè)自律管理的界限。把發(fā)行和上市的程序適當分開，讓交易所和發(fā)行人有雙向選擇的權(quán)利，以便形成多層次資本市場體系。

三是構(gòu)建以保護中小投資者利益為核心的證券執(zhí)法體系。從目前我國證券市場的發(fā)展情況看，虛假陳述、不及時披露相關(guān)信息、內(nèi)幕交易、背信棄義、掏空上市公司、操縱交易等，仍然是損害廣大中小證券投資者的典型違法行為。盡管近年來我國證券市場的法律有了進一步完善，中小投資者利益保護體系正在建立和完善中，但目前我國證券執(zhí)法體系建設(shè)仍然大大落后于證券市場快速發(fā)展的需要。一方面行政監(jiān)管機構(gòu)執(zhí)法權(quán)力不完備，重行政、刑事責任，輕民事責任追究；另一方面，投資者缺乏自我救濟手段，尤其是在證券民事賠償方面仍存在一些法律操作上的難點，具體表現(xiàn)在：法院受理難。按照相關(guān)司法解釋，必須由中國證監(jiān)會或者行政主管機關(guān)對上市公司違法行為作出公開的行政處罰決定，或者是人民法院作出生效的刑事判決文書，法院才能正式受理立案；證券民事賠償案的原告人數(shù)往往比較多，但是每個案件內(nèi)容都大體相似，如果集體訴訟會大大減少訴訟成本，但是法院往往不接受集體訴訟，而要求單獨訴訟，導(dǎo)致每個原告都不得不準備內(nèi)容相似的材料，提高了訴訟成本。

因此，應(yīng)建立起一套以保護中小投資者利益為核心的證券執(zhí)法體系，完善上市公司對大股東，流通股東對上市公司董事會和經(jīng)理層，以及對中介機構(gòu)的訴訟和民事賠償機制，以強化市場各方的責任。同時，確立股東集體訟訴制度和股東代表訴訟制度，切實保障中小投資者集團訴訟的權(quán)利。證監(jiān)會和交易所對違反信息披露的公司進行行政處罰，應(yīng)落實到上市公司管理層相關(guān)個人，使行政處罰對那些違法的上市公司管理層有威懾力。