證監會：注冊制改革要建立三大保障體系

證監會：注冊制改革要建立三大保障體系 

中國證監會日前發布的新股發行體制改革意見強調，必須進一步推進新股發行體制改革，為實行股票發行注冊制奠定良好基礎。筆者認為，證券發行注冊制改革的核心應是厘清和理順政府與市場在證券市場中的關系，使市場在資源配置中起決定性作用。而證券發行注冊制改革要想取得成功，必須加快監管轉型，建立和完善三大保障體系。

一是構建以真實、準確、全面為目標的信息披露體系。注冊制的基本價值理念是“信息公開主義”，它補充了“交易者自慎”規則，賦予發行者誠信發行證券、提供真實信息的義務，力圖尋求政府監管機構對資本市場的最小干預。雖然目前一些實行注冊制的國家和地區做法不完全一致，但共同的特點是，新股發行以發行人信息披露為中心，中介機構對發行人信息披露的真實性、準確性、完整性進行把關，監管部門對發行人和中介機構的申請文件進行合規性審核，不判斷企業盈利能力，在充分信息披露的基礎上，由投資者自行判斷企業價值和風險，自主做出投資決策。

目前我國證券市場最為嚴重和危害最大的問題是信息披露的虛假性。尤其在財務信息披露上的造假行為，對證券市場和投資者造成很大的傷害。比如，由于我國股票發行溢價率較高，發行人往往以欺詐上市達到融資最大化的目的；一些控股股東利用虛假財務信息操縱股價獲取非法暴利；一些公司自身經營不善，但為獲得再融資資格或保衛“殼資源”而財務造假等等。同時，上市公司財務造假的行為與手段花樣百出，包括篡改記錄和憑證、虛構交易、不恰當的應用會計準則核算特殊交易、重大遺漏、濫用會計政策及會計政策變更、錯誤確認費用及負債、資產造假等。

因此推進注冊制改革，必須構建一個以真實、準確、全面為目標的上市公司信息披露體系。必須強化市場中介機構在信息披露中的法律責任。如果發行者在申報注冊提供的資料中信息不真實，或故意欺騙，使得注冊生效，一經發現，不僅證監監管機構應追究其行政責任，證券投資者也有權依據證券法律法規，對證券承銷商和參與發行工作的中介機構的欺騙行為發起訴訟，追究其民事責任。

二是建立和完善權責明確、合理分工的監管體系。現代監管的核心是監管活動的法治化，監管的目標應是按照公正、透明、專業、誠信和權力約束的原則，維護市場競爭的秩序。建立現代監管體系，就是從政府直接控制企業運作轉向面向市場、基于規則的全面監管。法治下的證券監管的關鍵在于監管機構依法行政，杜絕監管行為的隨意性，給市場主體帶來穩定的預期，激發市場主體的創造力，促進證券市場不斷發展。證券監管的透明化、公開化，意味著在行政規章的制定上，要符合相應的立法程序。

現行的證券監管工作主要包括行政許可和行政處罰。行政許可即市場準入監管，強調事前監管，而行政處罰主要是針對事中檢查和事后監督，以對違法違規的處罰來主導監督。目前我國證券市場監管仍然主要以市場準入監管為主，缺少事中監督和檢查，有待增強過程監管和行為監管。這種監管體制難以保證監管的質量和力度。因此，對證券市場的監管，在大力取消一些不必要的市場準入許可監管的同時，應強化相應的事中和事后監督，提高監管質量和監管效率、力度。證券監管應該從機構監管轉向目標監管，依目標及風險類型的不同，將監管著眼于解決整個證券市場穩定問題的市場穩定監管、解決由政府擔保所導致的市場紀律缺乏問題的審慎金融監管（主要是上市公司退市機制與券商破產機制），以及和投資者保護相關的證券行為監管。

與此同時，還可以改革監管模式，構建“行政監管和行業自律相結合”的監管體系，不僅要建立一套針對證券監管行政權力的制衡機制，還應調整行政監管機構與交易所、證券協會之間的關系，界定行政監管與行業自律管理的界限。把發行和上市的程序適當分開，讓交易所和發行人有雙向選擇的權利，以便形成多層次資本市場體系。

三是構建以保護中小投資者利益為核心的證券執法體系。從目前我國證券市場的發展情況看，虛假陳述、不及時披露相關信息、內幕交易、背信棄義、掏空上市公司、操縱交易等，仍然是損害廣大中小證券投資者的典型違法行為。盡管近年來我國證券市場的法律有了進一步完善，中小投資者利益保護體系正在建立和完善中，但目前我國證券執法體系建設仍然大大落后于證券市場快速發展的需要。一方面行政監管機構執法權力不完備，重行政、刑事責任，輕民事責任追究；另一方面，投資者缺乏自我救濟手段，尤其是在證券民事賠償方面仍存在一些法律操作上的難點，具體表現在：法院受理難。按照相關司法解釋，必須由中國證監會或者行政主管機關對上市公司違法行為作出公開的行政處罰決定，或者是人民法院作出生效的刑事判決文書，法院才能正式受理立案；證券民事賠償案的原告人數往往比較多，但是每個案件內容都大體相似，如果集體訴訟會大大減少訴訟成本，但是法院往往不接受集體訴訟，而要求單獨訴訟，導致每個原告都不得不準備內容相似的材料，提高了訴訟成本。

因此，應建立起一套以保護中小投資者利益為核心的證券執法體系，完善上市公司對大股東，流通股東對上市公司董事會和經理層，以及對中介機構的訴訟和民事賠償機制，以強化市場各方的責任。同時，確立股東集體訟訴制度和股東代表訴訟制度，切實保障中小投資者集團訴訟的權利。證監會和交易所對違反信息披露的公司進行行政處罰，應落實到上市公司管理層相關個人，使行政處罰對那些違法的上市公司管理層有威懾力。