考核指標應突出集采專業化

集采機構考核③

考核指標應突出集采專業化

■ 本報記者 王童彥

考核指標體系支撐起集中采購機構考核的“藍本”，既能為集采機構發展引航，又是實現政府采購監管目標的直接抓手。在十多年的政府采購制度實踐中，各地集采機構考核指標體系圍繞注重節資反腐的制度目標展開，并按照不同標準形成了不同的集合單元，比如定性指標和定量指標，依據集采機構的工作性質分為綜合情況考核、基礎工作考核、采購業務考核、工作質量和效率考核等指標類別。然而，在政府采購制度目標逐漸轉向實現“物有所值”的要求下，現行指標體系能否適應制度目標改革的要求？其發展之途路在何方？

偏重程序合規性

節約財政資金和預防腐敗是我國現階段政府采購制度體系的主要目標，因而制度體系更多強調“完全市場競爭”與采購程序限定。江蘇省政府采購中心副主任龔云峰認為，在此制度背景下，現行考核指標體系更偏重對集采機構程序合規性的考察，而忽視了對其采購項目效果、效率、社會效益和滿意度的評價。

據記者調查，中央及90%以上的省市級集采機構考核指標中，采購程序執行情況或規范運行情況的分值占比最大。比如，天津市2013年發布的《集中采購機構項目指標考核評分標準》包括，執行政府采購的法律、行政法規和規章情況（5分），集中采購機構建立和健全內部管理監督制度情況（5分），從業人員職業素質和專業技能情況（5分），政府采購政策功能落實情況（5分），集中采購機構及其從業人員的廉潔自律情況（5分），采購方式審批，進口產品審核和采購程序的執行情況（30分），基礎工作情況（20分），采購計劃實施及執行情況和采購價格情況（10分），合同簽訂、驗收情況（5分），集中采購機構服務質量情況（10分），其中，進口產品審核和采購程序的執行情況分值占30%。2013年深圳市印發的《深圳市政府集中采購機構監督考核管理暫行辦法》的打分項共29項，其中，“政府采購工作規范運行情況”占25%，比重最高。

財政部副部長劉昆在2013年全國政府采購工作網絡視頻會議上提出，政府采購在監管方式上，要從注重過程控制向結果評價轉變。然而，實踐中，各地集采機構考核指標體系，將反映結果評價的指標，如采購執行情況或合同簽訂驗收等，納入其中的仍屬少數。而且除天津外，其分值比重很小，比如深圳市“合同備案與履約抽查”占比僅為4%；浙江省2012—2013集中采購機構量化考核表中，合同備案與履約驗收僅作為“集中采購基本業務操作制度”指標的一個考核要點，并未單獨列出。

定性指標為主

財政部印發的《中央集中采購機構監督考核暫行辦法》（財庫〔2007〕34號）明確規定了定性指標和定量指標。定性指標主要包括政府采購工作規范運作情況、政府采購工作效率、政府采購工作質量、建立健全內部管理監督制度情況、集中采購機構從業人員的培訓情況、集中采購機構及其從業人員的廉潔自律情況；定量指標包括招標公告發布率，中標公告發布率，政府采購信息公開率，協議供貨、定點采購招標結果備案率，擅自改變采購方式率，質疑答復滿意率，被政府采購當事人投訴率，實際采購價格低于采購預算和市場同期平均價格的比例，采購資金節約率，評標專家隨機抽取率，業務費使用效率。

深圳市財政委政府采購辦公室汪泳認為，盡管財政部明確了10種定量指標，但在實際考核中，多數地方仍然以定性指標為主。

據記者了解，深圳市定量考核指標占比為15%。浙江省定量考核指標主要集中在“采購績效”評價方面，采購績效占總分500分的20%，包括采購合同金額占公共預算支出率、采購金額增長率、代理項目數、人均代理項目數、采購量、人均采購量、資金節約率等。

汪泳進一步分析了定性指標為主的原因。他說：“在國外，考核通常以定量指標為主，定性指標為輔。除制度、思維方式差異等原因外，國內定量指標計算本身也存在一些問題，比如財政部規定了‘采購資金節約率=節約額÷采購次數×100%，節約額=采購預算—實際采購金額節資率’，但是這種計算方法長期來看并不能保證節約資金，單次采購的貨物本身可能很便宜，但是其后續的配件、維修、耗材等可能要貴很多，如果再算上環境成本的話，則花費更多。”

上海市政府采購中心副主任徐舟也舉了相關實例：《上海市政府采購集中采購機構監督考核管理辦法》規定，質疑答復滿意率=（1-答復質疑后被有效投訴的次數÷被質疑的次數）×100%，但沒有對“被質疑的次數”的有效性進行限定，這就使很多無效質疑也被算在分母里，從而拉低了結果。

集采專業化指標設計

財政部副部長劉昆提出，在操作執行上，要從注重程序合規向專業化采購轉變。推動集采機構的專業化發展定位。促進集采機構加強對通用類貨物和服務需求標準及招標文件的研究，改進服務，提高效率，不斷提高集采機構的專業化水平。據此，有專家提出，集采機構考核指標的設計應以實現“物有所值”為導向，強化對集采機構專業化考核。

“在物有所值制度目標要求下，應該重點關注指標設計的時態。具體講，指標設計是應該優先關注集采機構過去的采購效果還是未來的采購能力？是應該重點評判集采機構過去行為的對錯，還是應該突出考察其對中標供應商合同執行和履約效果的控制能力？”國際關系學院公共市場與政府采購研究所副所長趙勇對指標的未來設計提出了自己的思考。

高志勇表示，考核指標應反映集采機構在堅持物有所值方面的盡責狀況，如對物有所值的影響因素的控制責任履行。另外，采購需求方面的合理控制，競爭方式方面的合規控制，采購周期方面的時效控制，投標成本方面的節約控制等都應作為考核內容，并進行細化和量化分析。

徐舟認為，“集采專業化指標應具體包括四個方面：集采機構人員的專業素質，應建立職業資格等級制度，以此作為人員專業化的評判依據；采購項目前期策劃情況，表現為是否根據采購人的需求設計，能否為采購人提供合理建議等；采購項目執行效果，包括采購經濟性、效率和效益，切忌唯價格論；采購滿意程度，應對集采機構服務對象——采購人、供應商、專家，進行口頭或書面的調查，從而得出相對客觀的結論。”

另外，國家信息中心助理研究員呂漢陽也提出了個人建議：“集采機構考核指標體系應該涵蓋采購項目、采購執行機構、采購執行人員，可以據此分為3個指標子系統，或者將其統一于一個指標系統。集采機構考核應該以采購績效作為核心考核內容，并且可以借鑒商業采購評價的指標系統，比如德國的SAP系統，指標設計應該更強調指標量化。同時，注重指標設計的擴展性，為未來制度目標的變化留下空間。”

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