政府采購與國家安全有何關系

國家安全與政府采購·探討

政府采購與國家安全有何關系

■ 呂漢陽

政府采購的目的是為了維持政府辦公運轉以及為社會提供公共服務和基礎設施，因此，其標的、活動以及信息都涉及政府行為和職能，不可避免地影響國家安全。而政府采購引導產業發展、支持國產產品等政策功能也對國家經濟安全、產業安全都有現實和深遠影響。同時，政府采購通過結構調整和政策功能發揮，又成為維護國家安全的重要工具。本文探討政府采購與國家安全之間的關系，并揭示其相互作用機理和實踐互動。

政府采購本身的安全

安全就是沒有危險的客觀狀態，既包括外在威脅的消解，也包括內在疾患的消解。政府采購本身的安全，首先是質量安全或生產安全，即采購的貨物、服務或工程質量是過關的，不存在安全問題或隱患，這是最基本的安全要求；其次是采購標的能夠滿足使用需求，保證其輔助政府辦公正常有效的運轉；最后是物有所值，在滿足需求的同時，將成本控制在最佳的狀態。這三者都做到了，就可以說實現了政府采購本身的安全。目前，我國政府采購規模已經達到1萬多億元，其中有多少產品和服務是安全的？如果政府采購的貨物、服務、工程存在安全隱患，將給國家帶來巨大的經濟損失。因此，政府采購本身的安全是非常重要的問題。

國家安全內涵的新發展

國家安全是國家的基本利益，是一個國家處于沒有危險的客觀狀態，也就是國家沒有外部的威脅和侵害也沒有內部的混亂和疾患的客觀狀態。今年4月15日，中央國家安全委員會在北京召開第一次會議，中央國家安全委員會主席習近平主持會議并發表重要講話。他首次提出了“總體國家安全觀”，并強調指出：“以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，以經濟安全為基礎，以軍事、文化、社會安全為保障，以促進國際安全為依托，走出一條中國特色國家安全道路。”他還指出，構建集政治安全、國土安全、軍事安全、經濟安全、文化安全、社會安全、科技安全、信息安全、生態安全、資源安全、核安全等于一體的國家安全體系。

“總體國家安全觀”全面繼承了前幾代黨和國家領導人關于國家安全戰略思想的精華，同時，反映了國家安全的新現實和當前的新要求。這說明我國對國家安全內涵的認識逐步擴大。

政府采購與經濟安全

國家經濟安全，是指經濟全球化時代一國保持其經濟存在和發展所需資源有效供給、經濟體系獨立穩定運行、整體經濟福利不受惡意侵害和非可抗力損害的狀態和能力。國家經濟安全作為國家安全體系的重要分支，其關注的首要主題是，宏觀經濟運行秩序是否存在重大隱憂，建基于公民整體利益之上的國家重大經濟利益是否受到威脅。隨著我國經濟快速發展，并且日益融入世界經濟體系，國家經濟利益的內涵外延、存在形態、外在表現以及維護國家經濟利益的方式和手段均發生了巨大變化。

我國尚處于社會主義初級階段，市場經濟制度尚不完善，“市場換技術”的策略效果不甚明顯，許多核心技術仍然受制于人。入世后，我國的外貿依存度迅速提高，石油、鐵礦石等大宗資源類產品依托于國際市場供給，勞動密集型出口產品市場競爭激烈，不斷加強的國際市場波動很容易使我國陷于被動狀態。我國金融市場開放度不斷加大，極易受國際金融危機、債務危機的影響，金融系統成為國家經濟安全中最敏感的領域之一。而且，外資利用效率不高、商業間諜猖獗、貿易摩擦日益增加、國際經濟領域發言權微弱、對外投資風險控制力不強等，都使我國的經濟安全風險加大。

政府采購具有公共性、規范性和導向性等鮮明特點，是集財政管理、產業政策和對外貿易政策于一體的國家公共管理制度，體現著政府的重要戰略意圖和政策優先方向，是市場經濟條件下政府履行職能的重要宏觀調控工具。美國總統奧巴馬在應對金融危機的一次講話里，曾經提到宏觀經濟的“四駕馬車”：投資、消費、出口和采購，將政府采購與傳統拉動經濟的“三駕馬車”并列，凸顯了政府采購在促進經濟增長中的巨大政策功能。

發揮政府采購的政策功能，是我國《政府采購法》賦予政府采購制度的重要任務之一，也是國家宏觀調控體系的重要內容。《政府采購法》出臺以來，我國政府采購制度初步發揮了應有的政策功能，已從單純的財政支出管理手段向宏觀經濟調控工具轉變。政策功能的發揮大大拓展了政府采購制度的作用面，提升了政府采購制度在經濟社會發展中的地位，增強了制度的生命力。因此，政府采購政策功能的發揮有助于國家宏觀經濟調控和國家經濟安全維護。

政府采購與財政安全

財政安全問題已經成為當今世界大多數國家經濟發展中的一個重大問題。經過30多年改革開放的中國，隨著國家經濟的全面發展，財政取得的成就是有目共睹的，但問題和困難也很多，許多深層次的問題還沒有得到解決，財政安全面臨嚴峻的考驗。

當前，我國地方財政風險尤為突出，主要特點是債務總規模大、具有隱蔽性和可轉移性、鄉村債務無力償還、或有負債嚴重影響地方財政安全等。

政府采購作為政府財政支出的重要部分，其預算控制直接影響財政平衡和財政安全。節約資金是我國政府采購制度的重要目標，通過公開招標等制度設計和程序保障，近年來我國政府采購為財政節約了寶貴的資金，保障了財政安全。財政部數據顯示，2012年全國政府采購金額為13977.7億元，占全國財政支出和GDP的比重分別為11.1%和2.7%，實際采購金額與采購預算15828.5億元相比節約資金1850.8億元，節約率為11.7%。根據發達國家經驗，一國的政府采購規模一般占GDP的比例為10%－15%，而由于我國政府采購制度尚不完善，諸多采購仍然未納入政府采購，目前政府采購規模較小，未來增長空間和潛力仍然很大。隨著政府采購規模的增長，其節約財政資金、維護財政安全的作用也將更為顯著。

政府采購與產業安全

產業安全是指一國在對外開放的條件下，在國際競爭的發展進程中，具有保持民族產業持續生存和發展的能力，始終保持著本國資本對本國產業主體的控制。產業安全的影響因素相當復雜，基本上可以歸納為產業外部環境因素與產業內部因素。其中，產業外部環境是影響產業安全的重要因素，主要是指產業的生存與發展環境、政府的產業與外資政策，以及跨國公司與外國直接投資進入國內市場的資本、技術、管理等狀況。

政府采購作為產業政策工具，可以通過需求拉動來扶持產業發展。同時，政府采購作為外資政策工具，可以通過限制產業導向規范外資進入并加強對其監管，起到防止外商投資沖擊國內產業、威脅國內產業安全的作用。政府采購具有天然的采購本地或本國商品和服務的傾向。事實上，大多數國家并沒有明文規定優先采購本國貨物和服務的規定，但出于多個方面的原因，采購實體仍然會主動地更多從本國或本地采購。

政府采購與信息安全

信息安全是指信息系統（包括硬件、軟件、數據、人、物理環境及其基礎設施）受到保護，不受偶然的或者惡意的原因而遭到破壞、更改、泄露，系統連續可靠正常地運行，信息服務不中斷，最終實現業務連續性。習近平指出，沒有網絡安全就沒有國家安全。可見，網絡和信息安全已成為國家安全的重要組成部分。信息化的快速推進一方面促使國家政治、經濟、軍事、文化等產生了巨大變革，另一方面也使這些關系國計民生的關鍵領域對信息網絡的依賴性越來越強。我們在享受信息化帶來的開放性、全球性、交互性、低成本等便利的同時，不得不直面其對國家信息安全帶來的威脅和挑戰。

美國是當今世界最大的網絡監控者，也是最大的網絡攻擊者，美國利用“棱鏡”項目在新興的互聯網“第五維戰場”排兵布陣，搶占信息的制高點，其核心目的在于維持和增強對網絡空間信息和行為的控制權，以維系其網絡霸權地位。

目前，我國政府部門的信息安全防護主要通過加裝防火墻、入侵監測設備等網絡安全防護產品來實現。這些技術手段可以在很大程度上保護計算機信息系統免受病毒、黑客的攻擊、破壞和竊密，卻無法防護國外產品中預留的“安全漏洞”和“后門”程序。這使外國政府在戰爭等非常狀況下對我國的政務辦公網絡實施癱瘓性打擊成為可能。而且，國外企業及外資控股企業通過銷售產品，直接參與產品的售后服務，可以輕易掌握政府用戶的信息以及政務網絡的運行狀況；在用戶保密意識不強的時候，涉及國家安全的信息、核心數據等都有可能遭到竊取。更有甚者，某些金融企業將部分信息系統的服務完全外包給國外公司，有的將銀行等數據存放在國外，致使國防、外交、個人隱私等信息可能通過金融數據外泄而間接暴露，對個人隱私、經濟安全和國防安全等造成了威脅。可見，我國政府信息安全的長城由國外產品組成，政府的許多核心信息數據處于“無防護的暴露狀態”。

政府采購通過國貨政策和支持創新政策可以限制外國供應商提供產品和服務，進而達到維護信息安全的目的。美國及日本政府都通過政府采購的手段，對非本國貨物設置嚴格的市場準入限制，來維護本國的信息安全和經濟利益，聯想和華為在美國政府采購市場受阻就是典型案例。2013年3月26日，奧巴馬簽署了一項新開支法案，其中就包含一條禁止美國政府機構購買與中國政府有關公司信息技術的條款。因此，借鑒他國經驗，我國應大力支持信息類產品的國產化、率先采購自主創新產品，以有效保持和促進民族企業及信息技術產業的跨越式發展。

（作者系國家信息中心助理研究員、博士后）