交易平臺(tái)建設(shè)應(yīng)擺脫“菜市場(chǎng)”思維

聚焦公共資源交易平臺(tái)建設(shè)·方案意見匯集①

交易平臺(tái)建設(shè)應(yīng)擺脫“菜市場(chǎng)”思維

■ 本報(bào)記者 賈璐

讀完國(guó)家發(fā)展改革委公布的《關(guān)于整合建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺(tái)的方案（征求意見稿）》后，南京審計(jì)學(xué)院副院長(zhǎng)裴育不無擔(dān)憂地向《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》記者表示，該方案字里行間透著“政府”的影子，全國(guó)統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)建好之日，可能就是限制市場(chǎng)自由之時(shí)。

一紙方案，緣何引起業(yè)內(nèi)專家“限制市場(chǎng)自由”的憂慮？記者征集了多位業(yè)內(nèi)專家、從業(yè)者和網(wǎng)友的意見。

交易平臺(tái)≠有形場(chǎng)所

既然是關(guān)于整合建立某類平臺(tái)的方案，首先要厘清的便是什么是平臺(tái)。

對(duì)此，《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》給出的較為接近的一項(xiàng)釋義為“泛指進(jìn)行某項(xiàng)工作所需要的環(huán)境或條件”。與這一寬泛注解不同的是，實(shí)踐中，與交易相關(guān)的平臺(tái)最常見的便是基于網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)架構(gòu)的電子商務(wù)平臺(tái)。這種平臺(tái)為買賣雙方提供自愿交易的載體，不受地域、空間、場(chǎng)所限制。

“顯然，《征求意見稿》中的這個(gè)公共資源交易平臺(tái)，已經(jīng)完全不是我們慣常理解的‘平臺(tái)’了。”一位不愿具名的業(yè)內(nèi)專家分析說，按照《征求意見稿》的表述，公共資源交易平臺(tái)是一個(gè)囊括制度規(guī)則、電子化信息系統(tǒng)、運(yùn)行機(jī)制，以及必要場(chǎng)所構(gòu)成的綜合服務(wù)系統(tǒng)，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出“平臺(tái)”這個(gè)概念的外延，叫“公共資源交易平臺(tái)”已名不副實(shí)，而應(yīng)稱之為“公共資源交易體系”。或許把方案的名稱改為《關(guān)于建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易體系的方案》更為恰當(dāng)。

然而，真正讓業(yè)內(nèi)專家和社會(huì)公眾質(zhì)疑的還不是這種名不副實(shí)，而是把交易平臺(tái)同有形場(chǎng)所畫等號(hào)的思路。《征求意見稿》明確的整合對(duì)象是工程建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)、土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)出讓、國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易、政府采購(gòu)等平臺(tái)，而整合的資源之一便是“場(chǎng)所”，同時(shí)指出，公共資源交易平臺(tái)滿足的功能之一便是“必要場(chǎng)所設(shè)施服務(wù)功能”。

“建立規(guī)范統(tǒng)一的平臺(tái)，實(shí)質(zhì)上是建立統(tǒng)一規(guī)范的市場(chǎng)。”一位參與網(wǎng)上討論的網(wǎng)友“云中”這樣比喻，“把建立統(tǒng)一規(guī)范的市場(chǎng)與建立統(tǒng)一的場(chǎng)所畫等號(hào)，讓我聯(lián)想到我國(guó)剛剛實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)，許多人理解的市場(chǎng)建設(shè)就是蓋商場(chǎng)、建菜市場(chǎng)。如果這樣簡(jiǎn)單地理解市場(chǎng)，不僅與十八屆三中全會(huì)確立的市場(chǎng)決定性作用精神不符，而且是不是還有開歷史倒車的嫌疑？”

把建平臺(tái)與建場(chǎng)所等同的思路，同樣觸發(fā)了一些人的歷史記憶。一刀切、一哄而上，會(huì)不會(huì)出現(xiàn)“地地設(shè)機(jī)構(gòu)、處處建平臺(tái)”的狀況？陜西省商洛市政府采購(gòu)中心副主任李平回憶，過去的一段時(shí)期，各地紛紛搞政務(wù)大廳，有的地方政務(wù)大廳建成了，卻沒有部門入駐；即使有部門入駐，也只是部門在這兒設(shè)立一個(gè)對(duì)外窗口，辦理各種手續(xù)還得去之前的部門所在地。曾有媒體報(bào)道，某些地方的政務(wù)大廳已經(jīng)解散，各部門已打道回府；不少地方的政務(wù)大廳一開始便是走形式，形同虛設(shè)。

那么，市場(chǎng)應(yīng)該是怎樣的市場(chǎng)？平臺(tái)應(yīng)該是怎樣的平臺(tái)？

“市場(chǎng)本無形。”以目前我國(guó)證券交易幾乎不存在場(chǎng)所交易為例，廣東省深圳市財(cái)政委政府采購(gòu)辦公室汪泳分析指出，場(chǎng)所只是一個(gè)載體。如果這種載體能夠被替代，則意味著不是必要的。隨著電子化技術(shù)的發(fā)展及交易規(guī)則的改進(jìn)，對(duì)場(chǎng)所的要求必將逐步弱化，直至取消。

接受記者采訪的絕大多數(shù)業(yè)內(nèi)專家均認(rèn)為，當(dāng)今信息化發(fā)展潮流已沖破了傳統(tǒng)的市場(chǎng)交易模式和地域空間限制，市場(chǎng)已不等同于有形的交易場(chǎng)所，而應(yīng)是無形的電子交易市場(chǎng)。

國(guó)際關(guān)系學(xué)院國(guó)際經(jīng)濟(jì)系副主任羌建新強(qiáng)調(diào)，建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺(tái)的實(shí)質(zhì)是建立統(tǒng)一規(guī)范、互聯(lián)互通的公共資源交易的“市場(chǎng)”，而非建立某一類特定的統(tǒng)一的公共資源交易的“市場(chǎng)主體”（交易中介機(jī)構(gòu)）。從整體上看，統(tǒng)一規(guī)范的公共資源平臺(tái)實(shí)質(zhì)上是將各個(gè)分散的有形交易場(chǎng)所通過互聯(lián)網(wǎng)連結(jié)在一起的電子交易網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。

中機(jī)國(guó)際招標(biāo)有限公司第五業(yè)務(wù)部總經(jīng)理岳小川也表示，通過電子交易平臺(tái)的建立實(shí)現(xiàn)公共資源交易的電子化和無形化，這是公共資源交易平臺(tái)的必然發(fā)展方向。

記者也了解到，歐盟等西方發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)統(tǒng)一市場(chǎng)的形成均是通過建設(shè)電子化無形交易平臺(tái)來推動(dòng)，而并非建立大一統(tǒng)的交易場(chǎng)所。

強(qiáng)制進(jìn)場(chǎng)目錄設(shè)置了市場(chǎng)圍欄

部分來自業(yè)界的觀點(diǎn)認(rèn)為，《征求意見稿》在提到的九條重點(diǎn)任務(wù)中有多處帶有很強(qiáng)的行政干預(yù)色彩。其中尤為突出的便是“統(tǒng)一全國(guó)公共資源交易項(xiàng)目基本目錄”“根據(jù)國(guó)家公共資源交易項(xiàng)目基本目錄，編制本地區(qū)統(tǒng)一的項(xiàng)目目錄”等表述。

一位專家分析說，制定目錄，意味著凡是進(jìn)入目錄的項(xiàng)目都要進(jìn)入公共資源交易平臺(tái)（場(chǎng)所）進(jìn)行交易。在以往的實(shí)踐中，這被稱為“強(qiáng)制入場(chǎng)交易”。某網(wǎng)友戲稱，該原理同樣類似菜市場(chǎng)思路。不管你是買賣蔬菜水果、生肉海鮮，還是買賣調(diào)料干貨，都要進(jìn)入這個(gè)固定場(chǎng)地。其他的場(chǎng)地，一概不準(zhǔn)。

“制定強(qiáng)制市場(chǎng)交易目錄，其本質(zhì)是通過行政手段建起一道市場(chǎng)圍欄，顯然是破壞市場(chǎng)正常機(jī)制的行為。”汪泳表示。

更讓業(yè)內(nèi)專家質(zhì)疑的是，交易目錄這種形式自身的合法性問題。一位法律專家表示，制定強(qiáng)制目錄屬于政府行政手段中雖弱于立法、但明顯強(qiáng)于其他行政手段的市場(chǎng)干預(yù)措施。因此，使用這種方式要格外慎重。李克強(qiáng)總理于2014年兩會(huì)期間回答記者提問時(shí)稱：“對(duì)于公權(quán)來說，法無授權(quán)即禁止；對(duì)于私權(quán)來說，法無禁止即自由。”因而，法律授權(quán)是基本前提。從目前來看，任何一部法律都沒有賦予特定部門通過行政手段設(shè)置市場(chǎng)圍欄、強(qiáng)制進(jìn)場(chǎng)交易的權(quán)力。該專家表示，我國(guó)的行政執(zhí)法已過了“摸著石頭過河”的階段，在缺乏法理依據(jù)、沒有法律授權(quán)的情況下隨意妄為，與依法行政、建設(shè)法治型政府的中央精神逆向而行，是不可取的。

趙勇也指出，有形市場(chǎng)、強(qiáng)制進(jìn)場(chǎng)與中央關(guān)于簡(jiǎn)政放權(quán)、轉(zhuǎn)變職能的精神不符。他分析說，公共資源交易不同于一般市場(chǎng)交易之處在于，政府不僅是交易中的一方，同時(shí)也是交易規(guī)則的制定者和交易行為的監(jiān)督者。這使得政府容易在交易中處于強(qiáng)勢(shì)地位。交易雙方地位的不平等不僅不利于發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的主導(dǎo)地位，還容易滋生腐敗，這與市場(chǎng)化的改革方向背道而馳。

某省財(cái)政廳政府采購(gòu)監(jiān)督管理辦公室主任表示，目前各地公共資源交易市場(chǎng)建設(shè)中出現(xiàn)了大量問題，特別是按行政區(qū)域劃分市場(chǎng)與中央建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一開放的市場(chǎng)要求相悖，急需對(duì)現(xiàn)行交易市場(chǎng)中的地區(qū)封鎖和行業(yè)保護(hù)、違規(guī)干預(yù)市場(chǎng)主體活動(dòng)、增編建機(jī)構(gòu)建大樓擴(kuò)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、肢解各行政監(jiān)督部門法定職能、亂收費(fèi)增加企業(yè)負(fù)擔(dān)等違法違規(guī)問題進(jìn)行清理整頓。因此，方案的重點(diǎn)應(yīng)是對(duì)各地公共資源交易市場(chǎng)建設(shè)中的違法違規(guī)問題進(jìn)行清理規(guī)范，而最根本的措施就是撤銷強(qiáng)制進(jìn)場(chǎng)交易目錄這一市場(chǎng)的圍欄。

增加成本背離中央?yún)栃泄?jié)約要求

瀏覽專家建議和網(wǎng)友吐槽，不難感受到大家對(duì)于建立場(chǎng)所、強(qiáng)制入場(chǎng)交易的反對(duì)情緒。

“民脂民膏，經(jīng)不起揮霍和折騰。”有網(wǎng)友指出，現(xiàn)有的工程交易、政府采購(gòu)、國(guó)有土地出讓等交易代理機(jī)構(gòu)，大都人員較多、交易場(chǎng)地面積較大，在此條件下不利用既有場(chǎng)地和現(xiàn)有組織機(jī)構(gòu)再集中組建公共資源交易平臺(tái)，既會(huì)帶來舊有資源的閑置浪費(fèi)，又會(huì)引發(fā)增編、建機(jī)構(gòu)、蓋大樓、擴(kuò)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)等行政成本的增加。這明顯背離了中央反對(duì)浪費(fèi)、厲行節(jié)約的要求。

除了整合場(chǎng)所的成本外，交易主體的交易成本或許也將增加。《征求意見稿》在“有序推進(jìn)平臺(tái)整合”內(nèi)容中提出，縣級(jí)人民政府原則上不再整合建設(shè)本地區(qū)統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)。對(duì)此，某縣政府采購(gòu)部門負(fù)責(zé)人表示，依照《征求意見稿》的強(qiáng)制進(jìn)場(chǎng)交易思路，那以后縣一級(jí)的交易是不是都得去市一級(jí)？往返市縣之間，一個(gè)項(xiàng)目的組織成本、人力成本、時(shí)間成本將會(huì)增加多少？

此外，公共資源交易平臺(tái)還可能增加隱性成本。“從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，把性質(zhì)差異很大的東西整合到一個(gè)平臺(tái)中去，也可能帶來更高的協(xié)調(diào)成本。”一位業(yè)內(nèi)專家指出。

問題如何解決？答案自然又指向了電子化。趙勇說，電子化公共資源交易平臺(tái)便于統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行規(guī)范化操作和集中監(jiān)管，符合當(dāng)今時(shí)代的信息化建設(shè)要求，避免了重復(fù)建設(shè)所造成的巨大浪費(fèi)和部門間的協(xié)調(diào)難度，也避免了過度集中造成的潛在風(fēng)險(xiǎn)及停車及交通組織等困難。