美國“天價采購”的糾偏路

1994年頒布的《聯邦采購優化法》和1996年頒布的《聯邦采購改革法》，鼓勵在政府采購活動中采購市場中現有的商品及服務，而不是由政府提出特定的采購需求。

■ 文  趙勇

近來，“天價采購”事件頻頻成為媒體和公眾熱議的話題，在某種程度上影響了政府采購制度的社會形象。我國的政府采購制度是從西方引進的，回顧和梳理以美國為代表的發達國家政府采購制度的演變歷程，對于深入分析“天價采購”背后的成因、完善我國的政府采購制度具有一定的借鑒作用。

“標準”的內涵界定

按照國際標準化組織于1996年在第2號指南中提出的定義，“標準”是指為了在一定的范圍內獲得最佳秩序，經協商一致制訂并由公認機構批準，共同和重復使用的一種規范性的規則、原則或者特性?？梢钥闯觯?ldquo;標準”具有權威性、公共性、重復性、規范性等特點。在政府采購中，“標準化”可以分為4個層次：采購原則的標準化、采購制度的標準化、采購程序及文件的標準化、采購對象的標準化。

采購對象包含貨物、服務和工程，種類千差萬別。如何確定標準化的采購需求和技術規格？1986年美國帕卡德委員會( 里根總統下令組建的以原國防部副部長戴維·帕卡德為主席的委員會，專門對美國國防采購的管理職能進行全面的研究和梳理）所作的報告中給出這樣的結論：“無論國防部如何努力改善機構和程序，政府采購系統依然無法和商業市場相提并論。”因為“商業市場的經濟規模、效率、創新以及自由市場體系令政府（采購市場）望塵莫及”。也就是說，美國聯邦采購在確定采購需求、制訂技術規格時，是以商品市場為標準的。他們相信市場的強大力量足以為采購對象制訂出具有權威性、公共性、重復性和規范性的技術規格。所以，美國聯邦政府采購中采購對象的“標準化”可以視為“市場化”或“商品化”。

美國的“標準化”之旅

美國聯邦的政府采購政策經歷了多個周期性搖擺，概括而言，其在制訂技術規格方面可以說經歷了“一般商品——政府訂制品——一般商品”的過程。

美國的政府采購制度可以追溯到美國獨立戰爭時期（1775-1783年），那時的政府采購是直接從市場上購買商品。現代政府采購制度則始于“二戰”后，最重要的標志是1947年頒布的《武器裝備采購法》以及1949年頒布的《聯邦財產與行政服務法》，分別用于規范國防和民用采購。此后，隨著國力的增強，美國聯邦采購規模不斷增長，相應地也出臺了更多的法律，對政府采購進行規范。其中具有代表性的是1962年的《誠實談判法》（縮寫為TINA，要求供應商提供真實有效的成本和價格信息，以使政府獲得公平價格）和1984年的《合同競爭法》（縮寫為CICA，強化公開競爭機制，限制采購官員的自由裁量權）。不斷完善的法律法規以及社會各界的關注與監督給采購官員戴上了一道道“枷鎖”，幾乎使得他們失去了腐敗的機會和可能。但作為代價，采購的效率也在不斷降低。

早在上世紀60年代，政府采購的低效率問題開始受到注意。1970年美國聯邦會計總署（GAO）的研究報告顯示國防采購中超預算的現象十分明顯，其中重要的原因就是政府制訂了過于特殊的采購需求和技術規格。為說明問題，報告列舉了某個水果蛋糕的技術規格書，該規格書竟長達18頁。但顯然，無論這份報告還是國會專門成立的委員會關于“政府采購應當提高經濟、效益及效率”的建議，都沒有得到立法者的真正關注。這導致了美國上世紀80年代初 “天價采購”丑聞的不斷爆發，其中最有名的是國防采購中出現的436美元的錘子、7600美元的咖啡機和110美元的二極管（市場價約4美分）。這類丑聞導致公眾對公共采購的信心急劇下降，里根總統遂下令組建了帕卡德委員會，對美國國防采購的管理職能進行了全面的研究和梳理。

帕卡德委員會的報告以及1990年成立的立法建議組（專門致力于梳理采購相關法律的小組，依據《國防授權法》第800章而成立，被稱為“800章小組”）的報告都強調了“商品化”的重要意義，認為在政府采購中無論中間產品還是最終產品，都應盡量采購市場中的現有商品。

這2份報告引發了美國上世紀90年代中期的政府采購改革。具有標志性意義的是1994年頒布的《聯邦采購優化法》（FASA）和1996年頒布的《聯邦采購改革法》（后改名為Clinger‐Cohen Act），進一步拓展了商業產品的定義，鼓勵在政府采購活動中要采購市場中現有的商品及服務，而不是由政府提出特定的采購需求。改革還簡化了采購流程，使得政府采購能夠享受到商品市場中的新產品、新技術以及與技術相關的服務。

《聯邦采購優化法》同時還授權美國聯邦服務總署（GSA）拓展協議供貨采購方式，以解決在商品市場中因采購導致程序性、規范性不足的問題。從那時起至今，美國的協議供貨采購一直飛速發展，但是也開始暴露出一些問題。目前，美國的相關機構及學者正在對商品化、協議供貨制度進行檢討和反思。

對我國的啟示

美國的歷史經驗教訓可以為我們提供以下啟示：

啟示一：商品化過程需要有計劃、有步驟地推動，具體而言，至少包括4步：一是確立商業產品的定義。二是將商業產品的定義應用到不同的貨物和服務，即確定適用范圍。三是確定適當的定價機制。四是確定采購商業產品的優惠措施和例外情形。

啟示二：政府采購承載了厚重的歷史使命。即使拋開協助國家的經濟和社會發展的政策目標不談，按照《政府采購法》第一條的規定，政府采購也具有規范政府采購行為、提高政府采購資金的使用效益、維護國家利益和社會公共利益、保護政府采購當事人的合法權益以及促進廉政建設等5個目標。而所處的發展階段不同，政府采購實現上述目標的側重點也是不同的，主要表現在對效率與公平這對永恒的矛盾的掌握上。

在制度建設初期，需要抑制腐敗、建立制度權威，強調的是法制和程序，即公平，這時難免會犧牲一定的效率。而當制度發展到一定程度，則會開始關注效率問題。此時可以適時地根據實際情況進行政策調整。我國的政府采購作為一項新興的改革，從誕生之日起就是社會各界乃至國際社會所關注的焦點。我們應當像愛護自己的眼睛一樣愛護它。因而上述政策調整應當結合我國的實際情況，在進行充分的調研、科學的分析、系統的論證之后審慎地推動。(作者單位：國際關系學院公共市場與政府采購研究所)