專業(yè)化，何去何從？

專業(yè)化，何去何從？

■ 本報記者 戎素梅

與“物有所值”制度目標(biāo)在業(yè)內(nèi)引發(fā)的大討論不同，當(dāng)下，關(guān)于政府采購專業(yè)化方向的探討似乎較為沉寂。

“在操作執(zhí)行上，要從注重程序合規(guī)向?qū)I(yè)化采購轉(zhuǎn)變”——去年年底召開的全國政府采購工作網(wǎng)絡(luò)視頻會議明確作出這一表述，這也是“專業(yè)化”首次被重點論述。《中國政府采購報》記者采訪發(fā)現(xiàn)，沉寂背后，政采人正在積極反思過往采購實踐，試圖厘清專業(yè)化采購的概念、任務(wù)，并聚焦于專業(yè)化將對政府采購各方主體、各操作環(huán)節(jié)產(chǎn)生何種影響。

背景：政采螺旋式發(fā)展的必然

受訪者普遍表示，從注重程序合規(guī)性向?qū)I(yè)化采購轉(zhuǎn)變，是今后一段時期內(nèi)政府采購改革的導(dǎo)向性思路和發(fā)展方向。正如財政部副部長劉昆在去年全國政府采購工作會議上所言，當(dāng)前各國政府采購都在向?qū)I(yè)化采購轉(zhuǎn)變，而我國的采購實踐往往過于重視程序的合規(guī)、合法性，對采購需求研究不足，采購業(yè)務(wù)專業(yè)化水平有待提升，在此背景下提出專業(yè)化方向，是十分必要的。

“必須注意的是，從程序合規(guī)向?qū)I(yè)化采購轉(zhuǎn)變，并不意味著當(dāng)前政府采購的操作程序已足夠規(guī)范、完美，也并非否定我們以前已經(jīng)取得的成績。”江蘇省政府采購中心副主任龔云峰分析指出，政府采購事業(yè)的發(fā)展是一個螺旋式上升的過程，每個階段都有不同的任務(wù)和階段性目標(biāo)，專業(yè)化采購仍需嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范的操作程序做基礎(chǔ)。

此外，龔云峰強調(diào)，由于政府采購機構(gòu)包括監(jiān)管部門和操作部門，既涉及財政資金的使用、監(jiān)管及績效評價，又涉及資金具體使用方式，這與財政系統(tǒng)其他業(yè)務(wù)處室只負(fù)責(zé)審批、監(jiān)管的情形不太相同，具備走專業(yè)化道路的可行性，且操作機構(gòu)的專業(yè)化或?qū)⒏鼮殛P(guān)鍵。

如何定義政府采購的專業(yè)化？受訪者眾說紛紜，大致可歸為以下三種觀點：

第一，從政府采購涉及的各方主體看，采購人、監(jiān)管部門工作人員、操作部門工作人員、評審專家等均具備該行業(yè)的基本技能和專業(yè)技能，取得職業(yè)資格證書，能夠較純熟地完成采購活動；

第二，從政府采購鏈條中的各環(huán)節(jié)看，提出采購需求、編制采購計劃、實施采購項目、簽訂采購合同、評價采購結(jié)果均實現(xiàn)專業(yè)化；

第三，在采購需求、合同文本、工作規(guī)程等方面有一套完整、系統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)體系，這是政府采購行業(yè)異于其他行業(yè)的顯著特點，同時擁有專業(yè)的機構(gòu)、專業(yè)的人才。

分析這三種觀點，不難發(fā)現(xiàn)，第二種觀點和第三種有一定關(guān)聯(lián)。靠什么評判采購活動的某一環(huán)節(jié)達(dá)到了專業(yè)化水平？不少受訪者給出的答案是標(biāo)準(zhǔn)。

“標(biāo)準(zhǔn)化是專業(yè)化的基礎(chǔ)，專業(yè)化應(yīng)該建立在業(yè)務(wù)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)上。”山東省財政廳政府采購監(jiān)督管理處處長董蘇彭提出，在實際工作中，統(tǒng)一、規(guī)范、得到行業(yè)認(rèn)可，而且有推廣、應(yīng)用價值的才是標(biāo)準(zhǔn)；一個行業(yè)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，正是其與眾不同之處，有了標(biāo)準(zhǔn)化，才可以稱為專業(yè)化。

具體到政府采購，董蘇彭認(rèn)為，從中央到省、地市、區(qū)縣，采購項目基本相同，法定流程一致，應(yīng)擁有一套完整的業(yè)務(wù)準(zhǔn)則、程序和規(guī)范，涵蓋預(yù)算編制、信息發(fā)布、采購需求描述、合同文本編制、操作流程規(guī)范、交易規(guī)則界定、采購結(jié)果績效評價等標(biāo)準(zhǔn)。

他告訴記者，在山東省醫(yī)療設(shè)備、教育、信息集成等領(lǐng)域，目前已出現(xiàn)專業(yè)的中介機構(gòu)代理采購活動。由于代理機構(gòu)有專門的客戶群，能夠歸集、掌握該領(lǐng)域的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，并據(jù)此擬定采購活動中的各項業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，從需求管理到組織采購都能提供較好的服務(wù)。在此基礎(chǔ)上，可逐步明晰其他領(lǐng)域的政府采購業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。即，按照采購標(biāo)的物劃分行業(yè)，明確政府采購在此行業(yè)中的適用標(biāo)準(zhǔn)，組織中介機構(gòu)工作人員、該行業(yè)的領(lǐng)軍人物與采購人、評審專家共同確定采購需求，再引導(dǎo)中介機構(gòu)按業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)操作。

核心：采購需求標(biāo)準(zhǔn)化 合同管理專業(yè)化

“在政府采購專業(yè)化中，采購需求、合同管理的專業(yè)化，是兩個核心要素。”某業(yè)內(nèi)資深專家說。事實上，采購需求研究正被越來越多的政采人重點關(guān)注。

劉昆曾指出，重需求的專業(yè)化采購，主要反映在要求采購人保障需求目標(biāo)的三個遞進(jìn)層次上：一是需求標(biāo)準(zhǔn)的完整性、準(zhǔn)確性和合規(guī)性；二是需求標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)濟性及與行業(yè)的適應(yīng)性；三是對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的導(dǎo)向性。多位受訪者均表達(dá)了對這三層采購需求關(guān)系的理解。

在國家信息中心助理研究員呂漢陽看來，第一層是最基本的要求，確保提出的需求能夠買到所需產(chǎn)品；第二層是政府采購的本質(zhì)，即“物有所值”的性價比問題；最后一層是政府采購區(qū)別于一般采購的功能，即政策功能。“這三層是遞進(jìn)關(guān)系，但也存在沖突，需要統(tǒng)籌考慮，找到最佳結(jié)合點，才能制定出好的需求標(biāo)準(zhǔn)。”

呂漢陽的觀點得到其他受訪者的贊同。有專家補充，實踐中，需求標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)濟性與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的導(dǎo)向性可能存在矛盾。如，采購環(huán)保再生紙還是一般的復(fù)印紙？這將面臨節(jié)約資金與扶持環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的沖突。

國信招標(biāo)集團(tuán)總工程師荊貴鎖提醒，表面上看，制定采購需求是相對簡單的技術(shù)性工作，但在我國現(xiàn)行體制下，采購需求與預(yù)算管理，甚至與政治體制密切相關(guān)，科學(xué)、合理地制定采購需求比較困難。舉個簡單的例子，目前要求中央國家機關(guān)各級工作人員使用統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的鉛筆都較難實現(xiàn)。

不過，部分地區(qū)已著手開展采購需求標(biāo)準(zhǔn)化的探索，并取得階段性成果。如，天津電子訂單采購模式通過對臺式計算機、打印機等22類通用設(shè)備采購需求的研究，建立起采購需求標(biāo)準(zhǔn)庫。天津市政府采購中心主任陳燕平表示，需求標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)必須把握以下兩個方面：一是必須以行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，不能脫離行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)自立門戶。在此基礎(chǔ)上，發(fā)揮專業(yè)主管部門的作用，服務(wù)于行業(yè)部門政策的實現(xiàn)。二是要先易后難，循序漸進(jìn)。對于行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)健全、市場調(diào)研容易的通用商品，可以先行建立標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)需求；對于技術(shù)需求復(fù)雜、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)尚不健全的專用設(shè)備等，可先嘗試建立標(biāo)準(zhǔn)化結(jié)構(gòu)需求。

如果對政府采購活動的每一個環(huán)節(jié)進(jìn)行拆分、梳理，不難發(fā)現(xiàn)，合同文本幾乎貫穿始終。“政府采購的結(jié)果，其實最主要的就是合同執(zhí)行的結(jié)果。而我國長期以來較為注重采購活動操作程序，對合同研究重視不足，導(dǎo)致一提起政府采購，人們的印象往往就是招投標(biāo)。”國際關(guān)系學(xué)院公共市場與政府采購研究所副所長趙勇直言不諱。

他說，目前美國喬治·華盛頓大學(xué)開設(shè)的政府采購課程有十多門，其中的核心課是兩門，一門是政府合同的訂立，另一門就是政府合同的管理（合同履行），對其重視程度不言而喻。

“采購合同包括合同訂立和合同執(zhí)行兩個階段。”趙勇表示，在合同訂立階段，各地的文本格式是否統(tǒng)一？各項條款怎么設(shè)定？出了問題，誰來仲裁？這些問題都應(yīng)考慮。而現(xiàn)實中，很多招標(biāo)文件都是相互抄襲，難免格式混亂、描述不準(zhǔn)確。另外，合同執(zhí)行中的管理同樣重要，直接決定采購質(zhì)量。在業(yè)內(nèi)對采購合同性質(zhì)、適用法律等存在爭議的背景下，合同是否都按照之前的約定嚴(yán)格執(zhí)行？如果出現(xiàn)合同未約定的情況，如何應(yīng)對？這些都是政采人面臨的挑戰(zhàn)。

記者采訪獲悉，兩年前，東部某省曾對采購合同履約驗收進(jìn)行了大檢查，發(fā)現(xiàn)部分合同項目參數(shù)、配置等與采購標(biāo)準(zhǔn)不符，部分產(chǎn)品質(zhì)量不達(dá)標(biāo)。其中一個重要原因，便是中標(biāo)供應(yīng)商與采購人串通，在簽訂合同后擅自改變參數(shù)、配置標(biāo)準(zhǔn)等指標(biāo)，合同執(zhí)行中的監(jiān)管成為一紙空文。由誰監(jiān)管？怎樣監(jiān)管？合同范本由誰進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范？該省財政廳政府采購處相關(guān)負(fù)責(zé)人的這些困惑，時至今日，仍是不少從業(yè)者的共同困惑。

操作機構(gòu)：從提供專業(yè)代理向?qū)I(yè)咨詢邁進(jìn)

“政府采購的專業(yè)化，涉及法律法規(guī)的專業(yè)化、財政監(jiān)管的專業(yè)化、操作執(zhí)行的專業(yè)化等。不過，重心應(yīng)該是集采機構(gòu)和中介代理機構(gòu)的專業(yè)化。”深圳市財政委政府采購辦公室汪泳這樣解讀。

汪泳認(rèn)為，集采機構(gòu)和代理機構(gòu)是政府采購的專業(yè)操作機構(gòu)，其人員擁有貨物、服務(wù)、工程等專業(yè)領(lǐng)域知識、市場知識及政府采購知識，通過歸集采購需求、調(diào)研市場行情、規(guī)范實施采購，為采購人提供專業(yè)服務(wù)，并努力實現(xiàn)“物有所值”。 而只有專業(yè)化的機構(gòu)和人員才能判斷什么是“物有所值”，才能改變目前程序化采購的思維定勢。

上海市政府采購中心高級工程師馬正紅進(jìn)一步提出，集采機構(gòu)工作者應(yīng)站在專業(yè)角度和采購人利益角度，提供專業(yè)意見、解決方案及增值服務(wù)，使采購人作出購買貨物、服務(wù)的正確選擇。這種顧問式采購模式顛覆了以貨物、服務(wù)為中心的傳統(tǒng)采購方式，是集采機構(gòu)發(fā)展的更高目標(biāo)。

能否借鑒美國、韓國等商業(yè)采購經(jīng)驗，實行采購官員制？“采購官必須具備較高的綜合素質(zhì)和品德，目前我國較難培育出這樣的復(fù)合型人才。”對這一設(shè)想，荊貴鎖認(rèn)為難度較大。他指出，在社會誠信嚴(yán)重缺失的大環(huán)境下，實行采購官制度的條件尚不成熟。“更根本的原因在于，我國現(xiàn)行政府采購制度設(shè)計并不適用于該制度。”龔云峰說。

對中介代理機構(gòu)而言，專業(yè)化采購將產(chǎn)生何種影響？

據(jù)悉，截至2012年年底，我國共有社會代理機構(gòu)3萬多家，從業(yè)人員約4.8萬人。“當(dāng)前代理機構(gòu)已經(jīng)過多，未來必然面臨重新洗牌，真正專業(yè)化操作、了解某些行業(yè)產(chǎn)品和市場、能提供全面咨詢解決方案的代理機構(gòu)才能生存下來。”呂漢陽認(rèn)為，政府采購本質(zhì)上也是一種采購行為，而采購的天然要求就是“物有所值”，簡單講，即用盡量少的成本購買盡量好的產(chǎn)品或服務(wù)，這就需要專業(yè)化的知識和流程來完成。而這也是企業(yè)采購、商業(yè)采購中的主要理論和實踐。

他進(jìn)一步分析指出，歷史上，企業(yè)采購已探索出諸多優(yōu)秀模式、流程和案例，根本性質(zhì)都是職業(yè)化的采購團(tuán)隊進(jìn)行某一領(lǐng)域的專業(yè)化采購。政府采購除政策功能要求外，主要也是按照商業(yè)采購要求來操作。從商業(yè)采購的發(fā)展看，最終要么自建專業(yè)的采購部門，要么外包給專業(yè)的采購代理公司，政府采購未來必然需要對某一領(lǐng)域產(chǎn)品和市場供求非常專業(yè)的機構(gòu)來操作。

“只有做專，才有出路。”呂漢陽建議，不同的代理機構(gòu)具有不同行業(yè)的積累，可發(fā)揮自身優(yōu)勢，成為某幾個行業(yè)的專業(yè)買家。

值得一提的是，專業(yè)化還在一定程度上倒逼采購人提升采購職業(yè)水平。日前，貴州省國家稅務(wù)局有3名財務(wù)工作人員被吸納為該省政府采購評審專家?guī)斐蓡T，便是一個生動的例證。

龔云峰等專家提議，建立職業(yè)資格認(rèn)證制度是實現(xiàn)政府采購專業(yè)化的有效途徑。如今各地都極為重視政府采購業(yè)務(wù)培訓(xùn)，但由于培訓(xùn)內(nèi)容較為零散，效果并不理想。

“我國現(xiàn)行政府采購制度規(guī)定由評審專家決定評審結(jié)果，而專家不專的現(xiàn)象普遍存在。”龔云峰指出，要實現(xiàn)評審專家的專業(yè)化，必須提高專家的門檻準(zhǔn)入，提升其專業(yè)技能和職業(yè)道德。今后如果取消專家評審制，我國政府采購才可能走向采購職業(yè)人制或采購官員制。