專業化，何去何從？

專業化，何去何從？

■ 本報記者 戎素梅

與“物有所值”制度目標在業內引發的大討論不同，當下，關于政府采購專業化方向的探討似乎較為沉寂。

“在操作執行上，要從注重程序合規向專業化采購轉變”——去年年底召開的全國政府采購工作網絡視頻會議明確作出這一表述，這也是“專業化”首次被重點論述。《中國政府采購報》記者采訪發現，沉寂背后，政采人正在積極反思過往采購實踐，試圖厘清專業化采購的概念、任務，并聚焦于專業化將對政府采購各方主體、各操作環節產生何種影響。

背景：政采螺旋式發展的必然

受訪者普遍表示，從注重程序合規性向專業化采購轉變，是今后一段時期內政府采購改革的導向性思路和發展方向。正如財政部副部長劉昆在去年全國政府采購工作會議上所言，當前各國政府采購都在向專業化采購轉變，而我國的采購實踐往往過于重視程序的合規、合法性，對采購需求研究不足，采購業務專業化水平有待提升，在此背景下提出專業化方向，是十分必要的。

“必須注意的是，從程序合規向專業化采購轉變，并不意味著當前政府采購的操作程序已足夠規范、完美，也并非否定我們以前已經取得的成績。”江蘇省政府采購中心副主任龔云峰分析指出，政府采購事業的發展是一個螺旋式上升的過程，每個階段都有不同的任務和階段性目標，專業化采購仍需嚴謹、規范的操作程序做基礎。

此外，龔云峰強調，由于政府采購機構包括監管部門和操作部門，既涉及財政資金的使用、監管及績效評價，又涉及資金具體使用方式，這與財政系統其他業務處室只負責審批、監管的情形不太相同，具備走專業化道路的可行性，且操作機構的專業化或將更為關鍵。

如何定義政府采購的專業化？受訪者眾說紛紜，大致可歸為以下三種觀點：

第一，從政府采購涉及的各方主體看，采購人、監管部門工作人員、操作部門工作人員、評審專家等均具備該行業的基本技能和專業技能，取得職業資格證書，能夠較純熟地完成采購活動；

第二，從政府采購鏈條中的各環節看，提出采購需求、編制采購計劃、實施采購項目、簽訂采購合同、評價采購結果均實現專業化；

第三，在采購需求、合同文本、工作規程等方面有一套完整、系統的標準體系，這是政府采購行業異于其他行業的顯著特點，同時擁有專業的機構、專業的人才。

分析這三種觀點，不難發現，第二種觀點和第三種有一定關聯。靠什么評判采購活動的某一環節達到了專業化水平？不少受訪者給出的答案是標準。

“標準化是專業化的基礎，專業化應該建立在業務統一的標準上。”山東省財政廳政府采購監督管理處處長董蘇彭提出，在實際工作中，統一、規范、得到行業認可，而且有推廣、應用價值的才是標準；一個行業的行業標準，正是其與眾不同之處，有了標準化，才可以稱為專業化。

具體到政府采購，董蘇彭認為，從中央到省、地市、區縣，采購項目基本相同，法定流程一致，應擁有一套完整的業務準則、程序和規范，涵蓋預算編制、信息發布、采購需求描述、合同文本編制、操作流程規范、交易規則界定、采購結果績效評價等標準。

他告訴記者，在山東省醫療設備、教育、信息集成等領域，目前已出現專業的中介機構代理采購活動。由于代理機構有專門的客戶群，能夠歸集、掌握該領域的行業標準，并據此擬定采購活動中的各項業務標準，從需求管理到組織采購都能提供較好的服務。在此基礎上，可逐步明晰其他領域的政府采購業務標準。即，按照采購標的物劃分行業，明確政府采購在此行業中的適用標準，組織中介機構工作人員、該行業的領軍人物與采購人、評審專家共同確定采購需求，再引導中介機構按業務標準操作。

核心：采購需求標準化 合同管理專業化

“在政府采購專業化中，采購需求、合同管理的專業化，是兩個核心要素?！蹦硺I內資深專家說。事實上，采購需求研究正被越來越多的政采人重點關注。

劉昆曾指出，重需求的專業化采購，主要反映在要求采購人保障需求目標的三個遞進層次上：一是需求標準的完整性、準確性和合規性；二是需求標準的經濟性及與行業的適應性；三是對產業發展的導向性。多位受訪者均表達了對這三層采購需求關系的理解。

在國家信息中心助理研究員呂漢陽看來，第一層是最基本的要求，確保提出的需求能夠買到所需產品；第二層是政府采購的本質，即“物有所值”的性價比問題；最后一層是政府采購區別于一般采購的功能，即政策功能?！斑@三層是遞進關系，但也存在沖突，需要統籌考慮，找到最佳結合點，才能制定出好的需求標準?！?/p>

呂漢陽的觀點得到其他受訪者的贊同。有專家補充，實踐中，需求標準的經濟性與產業發展的導向性可能存在矛盾。如，采購環保再生紙還是一般的復印紙？這將面臨節約資金與扶持環保產業發展的沖突。

國信招標集團總工程師荊貴鎖提醒，表面上看，制定采購需求是相對簡單的技術性工作，但在我國現行體制下，采購需求與預算管理，甚至與政治體制密切相關，科學、合理地制定采購需求比較困難。舉個簡單的例子，目前要求中央國家機關各級工作人員使用統一標準的鉛筆都較難實現。

不過，部分地區已著手開展采購需求標準化的探索，并取得階段性成果。如，天津電子訂單采購模式通過對臺式計算機、打印機等22類通用設備采購需求的研究，建立起采購需求標準庫。天津市政府采購中心主任陳燕平表示，需求標準化建設必須把握以下兩個方面：一是必須以行業標準為基礎，不能脫離行業標準自立門戶。在此基礎上，發揮專業主管部門的作用，服務于行業部門政策的實現。二是要先易后難，循序漸進。對于行業標準健全、市場調研容易的通用商品，可以先行建立標準化指標需求；對于技術需求復雜、行業標準尚不健全的專用設備等，可先嘗試建立標準化結構需求。

如果對政府采購活動的每一個環節進行拆分、梳理，不難發現，合同文本幾乎貫穿始終?！罢少彽慕Y果，其實最主要的就是合同執行的結果。而我國長期以來較為注重采購活動操作程序，對合同研究重視不足，導致一提起政府采購，人們的印象往往就是招投標?！眹H關系學院公共市場與政府采購研究所副所長趙勇直言不諱。

他說，目前美國喬治·華盛頓大學開設的政府采購課程有十多門，其中的核心課是兩門，一門是政府合同的訂立，另一門就是政府合同的管理（合同履行），對其重視程度不言而喻。

“采購合同包括合同訂立和合同執行兩個階段?！壁w勇表示，在合同訂立階段，各地的文本格式是否統一？各項條款怎么設定？出了問題，誰來仲裁？這些問題都應考慮。而現實中，很多招標文件都是相互抄襲，難免格式混亂、描述不準確。另外，合同執行中的管理同樣重要，直接決定采購質量。在業內對采購合同性質、適用法律等存在爭議的背景下，合同是否都按照之前的約定嚴格執行？如果出現合同未約定的情況，如何應對？這些都是政采人面臨的挑戰。

記者采訪獲悉，兩年前，東部某省曾對采購合同履約驗收進行了大檢查，發現部分合同項目參數、配置等與采購標準不符，部分產品質量不達標。其中一個重要原因，便是中標供應商與采購人串通，在簽訂合同后擅自改變參數、配置標準等指標，合同執行中的監管成為一紙空文。由誰監管？怎樣監管？合同范本由誰進行統一規范？該省財政廳政府采購處相關負責人的這些困惑，時至今日，仍是不少從業者的共同困惑。

操作機構：從提供專業代理向專業咨詢邁進

“政府采購的專業化，涉及法律法規的專業化、財政監管的專業化、操作執行的專業化等。不過，重心應該是集采機構和中介代理機構的專業化?！鄙钲谑胸斦少忁k公室汪泳這樣解讀。

汪泳認為，集采機構和代理機構是政府采購的專業操作機構，其人員擁有貨物、服務、工程等專業領域知識、市場知識及政府采購知識，通過歸集采購需求、調研市場行情、規范實施采購，為采購人提供專業服務，并努力實現“物有所值”。 而只有專業化的機構和人員才能判斷什么是“物有所值”，才能改變目前程序化采購的思維定勢。

上海市政府采購中心高級工程師馬正紅進一步提出，集采機構工作者應站在專業角度和采購人利益角度，提供專業意見、解決方案及增值服務，使采購人作出購買貨物、服務的正確選擇。這種顧問式采購模式顛覆了以貨物、服務為中心的傳統采購方式，是集采機構發展的更高目標。

能否借鑒美國、韓國等商業采購經驗，實行采購官員制？“采購官必須具備較高的綜合素質和品德，目前我國較難培育出這樣的復合型人才?！睂@一設想，荊貴鎖認為難度較大。他指出，在社會誠信嚴重缺失的大環境下，實行采購官制度的條件尚不成熟?！案镜脑蛟谟冢覈F行政府采購制度設計并不適用于該制度。”龔云峰說。

對中介代理機構而言，專業化采購將產生何種影響？

據悉，截至2012年年底，我國共有社會代理機構3萬多家，從業人員約4.8萬人。“當前代理機構已經過多，未來必然面臨重新洗牌，真正專業化操作、了解某些行業產品和市場、能提供全面咨詢解決方案的代理機構才能生存下來。”呂漢陽認為，政府采購本質上也是一種采購行為，而采購的天然要求就是“物有所值”，簡單講，即用盡量少的成本購買盡量好的產品或服務，這就需要專業化的知識和流程來完成。而這也是企業采購、商業采購中的主要理論和實踐。

他進一步分析指出，歷史上，企業采購已探索出諸多優秀模式、流程和案例，根本性質都是職業化的采購團隊進行某一領域的專業化采購。政府采購除政策功能要求外，主要也是按照商業采購要求來操作。從商業采購的發展看，最終要么自建專業的采購部門，要么外包給專業的采購代理公司，政府采購未來必然需要對某一領域產品和市場供求非常專業的機構來操作。

“只有做專，才有出路?！眳螡h陽建議，不同的代理機構具有不同行業的積累，可發揮自身優勢，成為某幾個行業的專業買家。

值得一提的是，專業化還在一定程度上倒逼采購人提升采購職業水平。日前，貴州省國家稅務局有3名財務工作人員被吸納為該省政府采購評審專家庫成員，便是一個生動的例證。

龔云峰等專家提議，建立職業資格認證制度是實現政府采購專業化的有效途徑。如今各地都極為重視政府采購業務培訓，但由于培訓內容較為零散，效果并不理想。

“我國現行政府采購制度規定由評審專家決定評審結果，而專家不專的現象普遍存在?！饼徳品逯赋?，要實現評審專家的專業化，必須提高專家的門檻準入，提升其專業技能和職業道德。今后如果取消專家評審制，我國政府采購才可能走向采購職業人制或采購官員制。