政府采購為何不能“立等可取”

編者按

預算時間過半，預算執行逐步進入加速狀態，政府采購執行效率也將接受又一輪考驗。事實上，過去圍繞政府采購效率的質疑和探討一直存在，那么，當前在我國政府采購從注重節資防腐向實現“物有所值”、從注重過程控制向結果評價轉變的背景下，業內對政府采購效率問題又有怎樣的認識和思考？且看來自實踐中的總結和分析。

政府采購為何不能“立等可取”

——關于提高政府采購效率的再思考（上）

■ 林日清

政府采購不僅要關注價格、質量，體現“物有所值”，而且要關注效率，保障政府職能運作的順利進行，同時保證財政支出的序時進度。實際上，采購效率也直接關系采購成本，政府采購效率如何，也可以說是體現政府采購“物有所值”的重要組成部分。政府采購效率是指采購項目的完成時間，即采購項目的采購周期，包括采購計劃的編報、采購項目的審批、采購項目的招標采購活動組織、合同的簽訂、項目的組織實施、項目的驗收、資金的支付等諸多環節，其中核心環節是招標采購活動組織。規范與效率始終是政府采購管理制度所要追求和平衡的兩個方面，如何兼顧規范與效率的需求，在兩者之間取得平衡，進一步提高政府采購效率，是當前政府采購制度改革發展的重大課題。政府采購前期的計劃編報、審批，后期的合同簽訂、組織實施、驗收付款都是機關事業單位內部可以改進的環節，因此筆者主要針對招標采購活動組織的效率進行分析。

總體來看，政府采購效率既受政府采購制度程序約束，也因項目自身復雜程度而異；既與各方當事人協調配合程度密切相關，也與預算管理、審批效率絲絲相扣。

（一）政府采購制度

政府采購的原則是公開、公平、公正。我國政府采購通過十幾年的實踐，已經初步形成了一套較為完善的管理制度和操作規程。但采購制度的嚴格性和操作程序的規范性與采購效率之間是存在矛盾的，采購程序規范性的增強可以使各方的權利受到充分的保護，但負面影響是會直接導致采購流程變得復雜，采購成本耗費增大，并降低采購活動的效率。如果在政府采購領域片面強調效率，要求如同私人采購一樣“立等可取”，就難以形成規模優勢，也容易導致腐敗。

（二）政府采購方式

政府采購方式包括公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源、詢價等。

公開招標，從采購人報送采購計劃、報送財政審核招標采購控制價、選擇代理機構、編制招標文件、專家論證招標文件、發布招標公告（自招標文件開始發出之日起至投標人提交投標文件截止之日止，不得少于20日）、供應商投標、開標評標、預中標結果公示、發中標通知書確定供應商、簽訂合同等環節，大體需要40天左右的時間。這還是在整個流程正常順利的情況下，如果采購過程中遇到需要經過進口產品審批、供應商對招標文件提出質疑需要澄清或修改標書、供應商對中標公告提出質疑等情況，那么時間還要相應延長。

邀請招標，除了履行與公開招標相同的環節外，還要增加7個工作日的資格預審時間。

競爭性談判和詢價，從談判文件、詢價通知書發出之日起至供應商提交首次響應文件截止之日止只需要不少于3個工作日，因此可以比公開招標減少15-17天的時間。

單一來源采購，達到公開招標限額以上如擬采用單一來源方式的，在向設區市以上財政部門申請非招標方式采購審批之前，還應當在省級以上財政部門指定媒體上公示，公示期不少于5個工作日。

從上述采購方式的時限規定來看，公開招標和邀請招標的流程較長，其效率低于競爭性談判、詢價和單一來源這三種采購方式。

政府采購法規定，“公開招標應作為政府采購的主要采購方式”“因特殊情況需要采用公開招標以外的采購方式的，應當在采購活動前獲得設區的市、自治州以上人民政府采購監督管理部門的批準”。事物都是有兩面性的，在政府采購運作中，如過于強調公開招標方式，在公正、公平和競爭性方面有其優勢，但也會不可避免地帶來采購周期較長、程序繁瑣、效率較低、成本較高等問題。

（三）預算管理水平

預算管理水平、預算編制質量直接影響政府采購的效率。許多地方雖然編制了政府采購預算，但是編制質量不高、批復時間晚且調整幅度大，使政府采購缺乏計劃性，必然降低政府采購效率。

（四）項目復雜程度

項目復雜，會增加采購文件的制作時間；技術要求高，會增加評標、驗收等多道程序的時間。因而，采購項目越復雜、技術要求越高，則耗費的時間就越多，政府采購效率就會越低。這就要求采購人應實事求是地確定采購項目需求，在配置上不能要求越復雜越好，在技術指標上不能要求越高越好。

（五）各參與方協調配合程度

政府采購效率是建立在政府采購有關各方互相協調、互相配合前提下的效率。提高政府采購效率需要采購單位、采購代理機構、供應商、評審專家等參與方的共同努力。

1.采購單位。政府采購效率的高低，在很大程度上取決于采購單位是否按規定的時限做好各環節的工作。政府采購改變了機關事業單位的采購習慣，也觸動了少數人的權力和利益，難免受到誤解抵觸。一些采購單位對政府采購工作的目標、程序和方法不甚理解，采購人“采購主體”意識不足，對自己的職責和權利不明，未能依法正確履行自己的職責。從總體來看，我國當前還存在著采購單位重視程度不夠、采購人員隊伍素質不能適應形勢發展需要的問題，主要表現在：有些采購人提供的技術、質量和服務需求不夠明確，變化頻繁，增加了采購難度；有些采購人在提供采購需求時，對市場信息和產品知識沒有深入調研，照抄某個品牌的技術指標，造成傾向性和對其他品牌的不公平，容易引起質疑、復議和廢標；有些采購人對采購代理機構代為制作的采購文件，因各種原因確認遲緩，或是堅持不合理、不必要的傾向性意見；一些采購單位對不是自己預想的中標供應商故意拖延組織驗收，不按合同規定及時付款，或提出一些不合理的其他要求等等。這些情況，無疑都會影響采購項目的順利進行，降低采購效率。

2.采購代理機構。采購代理機構人員配備和素質高低，直接關系政府采購效率。有的代理機構只是集團公司的分公司或辦事處，在開展代理業務的地區實際上只有三五個人負責業務，遇到項目集中時難以調配人力資源；有的在人力資源安排上，出于經濟效益考量，重視承攬業務，忽視操作人員配備；有的對工作人員培訓不足，工作人員容易產生工作疏漏；有的對員工激勵不足，人員流動性過大。這些都是造成代理機構采購運作效率低下的原因。

3.供應商。政府采購供需雙方需要密切配合，在法律框架內完成交易，供應商的投標經驗與技巧非常重要。政府采購實踐中經常發生供應商因投標過程中的低級錯誤而直接出局的問題，如保證金錯轉，把總公司資質錯當成子公司資質，標書不符合基本形式要求，標書不滿足采購文件規定的商務條款或技術條款等。供應商的低級錯誤，不僅會給自己帶來損失，也關系采購的競爭和效率，在某些招標采購項目中，一個投標供應商的出局可能會導致投標供應商數量不足3家而不得不重新招標的情況。

4.評審專家。專家數量直接關系評審效率。如專家數量不足，專家抽取的效率就低，專家到位就慢。對于專家的專業分類也要把握好“度”，分類過細會導致類別中專家數量過少，造成抽取效率低，專家容易被“鎖定攻關”；分類過粗又會導致專家專業性不夠，外行評內行，影響評審質量。

（六）監管審批流程與效率

政府采購監管部門影響效率主要是在審批環節，包括非公開招標方式審批、進口產品審批、采購計劃表審批。如何簡化審批流程，縮短審批時間，以滿足采購人對時間效率的需求？以廈門市為例，非公開招標方式審批和進口產品審批通常要經過“采購辦經辦-采購辦主任-分管局領導”三個環節，進口產品在審批之前需要取得專家論證或主管部門批準；采購計劃表審批則需要經過“業務處室專管員-業務處處長-采購辦經辦-采購辦主任”四個環節，其中在公開招標限額以上擬采取非公開招標方式的，必須事先取得非公開招標方式批準。筆者認為，為提高效率，能夠取消的審批應盡量取消；能夠簡化的環節就盡量簡化；能夠通過網上審批的，應盡量通過網上審批，減少紙質流轉。（作者單位：廈門市財政局政府采購管理辦公室）