集采目錄優化路徑·理論探討

集采目錄優化路徑·理論探討

核心觀點

★集中采購目錄要改革，集中采購執行機制（尤其是協議供貨機制）也要改革，要改到有利于形成批量優勢上來。

★集中采購機構并非越集中越好，應集中做重大項目、應急項目、復雜項目、敏感項目以及能夠集中批量優勢的標準化項目。

★隨著CPI指數的變化和單位采購規模的增長，分散采購限額逐年提高，符合市場發展和提高單位資金使用效率需要。

集采目錄及標準該怎樣調整

參與嘉賓：

南京審計學院副院長  裴育

中央財經大學財政學院副院長  姜愛華

上海金融學院公共經濟與管理學院副院長  章輝

江蘇省政府采購中心副主任 龔云峰

福建省廈門市財政局政府采購管理辦公室副主任  林日清

陜西省商洛市政府采購中心副主任  李平

浙江省財政廳政府采購監管處  張旭東

廣東省韶關市財政局政府采購管理辦公室  譚俊

主持人：

本報記者  賈璐 王童彥

作為一種法定的政府集中采購范圍管理手段，政府集中采購目錄及標準在我國已走過十余年的歷程，并勾勒出了一條動態優化的發展軌跡。同時，因目錄和標準“牽一發而動全身”，所以圍繞目錄品目范圍、限額標準、執行年限等問題的探討也一直在持續。在中央和部分地區新一期目錄及標準醞釀制訂之際，本報記者特邀業內理論專家和實踐操作者，就其中的一些問題進行探討。

1.集采目錄該有多大？

《中國政府采購報》：政府集中采購目錄及標準，顧名思義，與集中采購范圍密切相關。過去，業內圍繞集中采購目錄該有多大的問題，也存在“大目錄”與“小目錄”兩種不同主張。那么，在目錄及標準經歷十余年的發展歷程后，各位嘉賓是怎樣看待這一問題的？

張旭東：我認為，政府集中采購制度,從制度目的上有兩個：一是監督制約機制,規范采購人行為,以達到防腐的目的；二是市場競爭機制，通過把各部門的分散的采購需求匯集起來，形成規模優勢，以達到節資的目的。所以，要制訂一個集中采購目錄，把那些適合形成批量的項目劃出來。從現實執行成效上看，其作為監督制約機制的效果是明顯的，但作為市場競爭機制的效果不夠理想。原因是集中采購目錄制訂不盡合理，不是按照哪些能夠打包形成批量這種思路去設定，因而集中采購沒有形成批量優勢。現實中大多數集中采購項目不過是實現了從改革之前的采購單位采購，到現在的集中采購機構采購而已。真正可以實現批量優勢的一些品目，比如辦公計算機、打印機等，納入集中采購目錄后又采取了協議供貨這種分散的方式。所以從方向上看，集中采購目錄要改革，集中采購執行機制（尤其是協議供貨機制）也要改革，要改到有利于形成批量優勢上來。

林日清：集中采購并非越集中越好，而是應集中做重大項目、應急項目、復雜項目、敏感項目以及能夠集中批量優勢的標準化項目。

譚俊：我同意這種觀點。集采機構與普通社會代理機構有著本質的區別，作為非營利性的事業單位，其應該更多承擔公共服務職能，提供更多公共服務產品。但是，目前的集中采購目錄存在著“抓小放大”的傾向。如在某省，小到一些保障機關事業單位正常運作所需的耗材都納入集中采購目錄，但一些涉及民生的重大農林水利工程、養老服務等項目游離在目錄之外。

龔云峰：調整目錄范圍時也應考慮當地集中采購機構的人員編制和能力。

章輝：從發展的眼光看，在政府采購制度推行初期，我國政府采購法將集中采購目錄以內和限額標準以上的貨物、工程和服務納入約束范圍，能起到迅速規范政府采購行為的立竿見影的效果，但同時存在不能全部覆蓋使用財政性資金采購行為的弊端，即采購人使用財政性資金采購限額標準以下且集中采購目錄以外的采購項目，可以不執行政府采購法規定。我認為，隨著我國政府采購制度建設的法制環境、文化環境以及輿論環境的完善，對我國政府采購法約束對象的范圍應該進行修改，要覆蓋到全部使用財政性資金的購買行為。如果這樣，就不再需要借助集中采購目錄或限額標準來界定政府采購法的約束對象。

2.限額標準多高合適？

《中國政府采購報》：目前，各地分散采購限額標準體現出了較大的差距，如貨物類項目從5萬元（有的地區甚至是2萬元）到50萬元不等，服務類項目從5萬元到100萬元不等，工程類項目從20萬元到200萬元不等。從近些年的調整趨勢看，有的地區調高了標準，而有的地區則降低了標準。各位嘉賓認為，分散采購限額標準該怎樣調整？

裴育：關于分散采購的限額標準問題，集采部門往往主張降低標準，財政資金使用單位往往主張提高標準，這個矛盾總是吸引人們的注意力。我認為，這名義上是政府采購限額之爭，實際上是關于財政資金使用權限之爭，換句話說是關于財政資金使用自由度之爭。其破解之道有二：一是就集采部門而言，應充分運用現代化手段，不斷提高集采效率，在政府采購預算框架內對采購部門或單位的需求快速響應；二是就采購部門或單位而言，在政府采購預算框架內履行采購義務，不謀非正當利益，積極完成集采或授權采購任務。同時，加強政府采購事后審計監督力度，對于不按照預算采購的部門或單位給予預算披露與查處，促進財政資金尤其是財政結余資金的使用效率。有鑒于此，分散采購限額標準提高與否問題將是一個偽命題。

當然，不能否認，隨著CPI指數的變化和單位采購規模的增長，分散采購限額逐年提高也是符合市場發展和提高單位資金使用效率需要的。

龔云峰：我認為，應當根據采購成本測算限額標準，如限額過低不經濟合理的，則應當提高限額標準。

《中國政府采購報》：公開招標限額標準也是大家關注的對象。特別是，有些人擔心公開招標方式存在效率損失，如果標準過低，實行公開招標的項目過多，可能會拖累政府采購的整體運作效率。大家如何看待這一問題？

裴育：公開招標涉及方方面面，不論采購規模大小，均需要多方投入較大的人力、物力和財力，因此，標的較小的公開招標是低效率或無效率的，設定一定的公開招標采購金額標準是值得肯定的。基于此，每年公開招標費用均會隨著人力成本、場地費用、相關組織費用等的增長而上升，與此對應的招標限額如果不隨之提高，與政府采購的初衷是違背的。

譚俊：分散采購限額標準與公開招標限額標準的高低，一方面要根據各地經濟發展水平制定，不能簡單“一刀切”，另一方面還要考慮目前我國正進行GPA談判，公開招標限額標準盡可能保持與國際接軌，有利于談判的順利展開。

林日清：公開招標和分散采購的限額標準應根據經濟社會發展和物價變動情況及時調整，否則可能造成采購流程繁瑣、采購成本比例過高、代理機構虧本操作、質疑投訴增加、采購效率降低等問題，有違政府采購制度設計的本意。

3.執行周期多長為宜？

《中國政府采購報》：現行目錄及標準執行的周期，一般為1年或2年，也有個別地區為5年。那么，執行周期多久為宜？

姜愛華：政府集中采購目錄及標準決定著政府集中采購的范圍，是編制政府采購預算的“索引”，更是政府采購走向標準化和規范化的重要標志。我認為，政府集中采購目錄及標準的執行年限應為1年。其原因在于：隨著社會的發展，政府采購的范圍也在不斷變化，根據采購發展需要，及時、適當調整目錄內容是有必要的。比如，環境突變導致預算單位對空氣凈化器的需求增大；同時，由于集采目錄是編制預算的索引，而我國預算年度即是1年（1月1日—12月31日），及時調整的集采目錄和限額標準將直接引領下一年度預算的編制，但這里需要注意，由于下年度預算現在通常進入下半年就開始編制，因此集采目錄和限額標準應在早于每年的預算編制之前公布。

龔云峰：江蘇的目錄及標準每年頒布一次，個人覺得這比較合適。

李平：我覺得，目錄及限額標準的執行期可以適當調整一下，應該比兩年期稍長一些。因為有些項目的采購周期比較長，可能幾年才能完成，如果今年還在目錄中，明年可能就不在目錄中了，那不利于集采機構的工作，更不利于監管機構對項目的實施過程進行監督管理，不利于政策執行的連續性。

裴育：政府集中采購目錄定期進行調整是市場經濟條件下的應有行為，除了傳統采購項目之外，隨著人們需求的變化和市場供給的變化，采購項目勢必會隨之發生變化，這是反映客觀規律變化的認識。因此，目錄定期調整是一種必然選擇。兩年進行一次大的調整，便于政府集采運行的穩定性；而每年、每半年甚至每季度進行小幅度調整也是必要的，那是因時因地變化的需要。

譚俊：目錄和標準作為政府采購制度重要的一部分，不宜頻繁變動，必須保持其連續性和穩定性。更重要的一點是，目錄和標準是否調整不應該以年限作為標準，而應以形勢的變化和現實的需要作為依據。

4.是否該單建服務采購目錄？

《中國政府采購報》：目前，政府購買服務工作正逐步展開，許多地區都出臺了政府購買服務指導目錄。有觀點認為，政府集中采購目錄應吸收政府購買服務指導目錄的內容，實現二者的有機銜接；或者可以單獨建立一個政府采購服務目錄。您如何看待這一問題？

龔云峰：建立政府采購服務指導目錄，還是有一定意義的，可以引導采購人提前做好準備，為服務類項目順利納入集中采購目錄起到一定的引導作用。

林日清：我認為，政府購買服務是個政策概念，而服務項目政府采購是個法律概念，二者既有區別又有交叉重疊。政府購買服務目錄分類與政府采購服務項目品目分類，應有效銜接，在項目名稱、編碼等方面應盡量一致。也就是說，對于政府采購分類品目中服務項目已有的，政府購買服務沒有必要也不宜另起爐灶，政府購買服務實踐中有發展的盡可能及時增補修訂到政府采購服務項目中去。政府購買服務中對采購方式的發展，也應適時總結納入到政府采購法律體系中。否則造成政府購買服務和政府采購剪不斷、理還亂的“兩張皮”現象，無謂地產生問題矛盾和工作資源浪費。

譚俊：至于政府采購服務指導目錄，集中采購目錄中其實已經包含了其中比較重要的部分，將其單列出來，尤其是事務性管理服務，與當前鼓勵政府采購服務趨勢是相符合的，有利于政府“瘦身”，通過引入競爭機制，提高工作的效率和專業性。在政府購買服務處于起步階段的現實情況下，出臺采購服務指導目錄，有利于從上至下形成統一的認識，便于此項工作的推動和展開，也是政府采購部門貫徹落實黨的十八屆三中全會精神的積極舉措。

集采目錄現狀知多少

——30個省級政府集中采購目錄及標準分析

在中央和各地政府集中采購目錄及標準醞釀推陳出新之際，本報記者對30個省（自治區、直轄市）本級目錄及標準進行了梳理分析。概況如下：

一、集中采購及限額標準

1.集中采購程度差別較大，限額標準有升有降

從品目項目數量來看，30個省（自治區、直轄市）中，吉林、山東、廣東、天津、湖南等地列入集采目錄的品目項目較多，山西、福建等地列入集采目錄的品目數目較少。

從限額標準來看，江蘇省集采限額標準門檻較高，比如，貨物類所列品目，采購預算50萬元及以上列為集中采購項目；服務類所列項目，采購預算100萬元及以上列為集中采購項目；工程類所列品目，施工單項合同估算價100萬元以下列為集中采購項目。吉林省、陜西省集采限額標準門檻較低，比如，吉林省，貨物類，除土地、建筑物及構筑物門檻價為20萬元外，其余項目門檻價均為總額10萬元；服務類，門檻價總額10萬元；工程類，門檻價總額20萬元。

調查發現，近幾年部分省（自治區、直轄市）提高了集采目錄限額標準，比如山東省將“貨物、服務80萬元(工程勘察、設計、監理項目為50萬元)”提高到“貨物、服務100萬元(工程勘察、設計、監理項目為50萬元)”。可是，也有部分地方降低了集采限額標準門檻，比如，新一期北京市集采目錄適當增加了集中采購目錄中的品目，降低了政府采購限額標準和集中采購目錄中的附加限額標準。

2.集采目錄執行期限多為1年或2年

1年執行期的省份約占50%，2年期的省份約占40%，另有10%期限不固定或“其他”情況，其中最長的是河北省，新一期集采目錄執行期為5年。

二、分散采購及限額標準

1.限額標準普遍較低

大部分省級集采目錄規定，貨物類和服務類分散采購限額通常在10萬元—50萬元之間，比如，四川省規定，政府采購預算在20萬元以上的貨物類和服務類項目實行分散采購。也有個別省市更低，比如，青海省為：貨物、服務，采購目錄以內的單項預算金額在1萬元以下。

工程類項目差別較大。比如，江蘇省規定工程類為施工單項合同估算價在100萬元（含）以上項目；而上海市則為“預算金額50萬元以上的工程項目”，青海省為“預算金額不足20萬元的各類工程項目”。

2.限額標準有提升趨勢

比如，山東省將19類(種)辦公自動化設備的限額標準由3000元提高到1萬元；廣西壯族自治區由原來“年度預算金額累計達到20萬元”調至“年度預算金額累計達到30萬元以上”。

三、公開招標限額標準

1.貨物、工程類限額標準各地差別不大

總體來看，貨物類公開招標限額為50萬或100萬，比如，河北省規定，單項或者批量采購50萬元以上的；天津市規定，采購金額100萬元以上的貨物。工程類限額通常為100萬元或200萬元。

2.服務類限額標準差異相對較大，并有提升趨勢

據統計，服務類限額有30萬元、50萬元、60萬元、80萬元、100萬元、200萬元不等。比如，河北省為30萬元，廣東省為80萬元，重慶市為200萬元。

據了解，廣西壯族自治區，提高了服務類公開招標限額標準，將原來“服務類單項或者批量采購達到50萬元以上的應當采取公開招標”，調整為“服務類單項或者批量采購達到80萬元以上的應當采取公開招標”。

此外，部分省份還規定了競爭性談判、詢價采購等限額標準。

（王童彥）

國際一瞥

國外集采范圍有多大

世界各國的政府采購模式不能一概而論，在不同的歷史階段具有不同的組織形式，都是基于各自的歷史原因和國情特點。但是從世界范圍看，許多國家并不存在集中采購目錄，而是在法律規范引導下，通過采購金額標準限定或柔性經濟手段，來發揮政府集中采購的優勢。

韓國：5萬美元以上的貨物實行中央集采

根據規定，韓國中央部門的政府采購中，價值在30億韓元（300萬美元）以上的工程采購項目、5000萬韓元（5萬美元）以上的貨物采購，都必須由調達廳代為進行。調達廳是財政經濟部下屬的一個副部級單位，也是全國惟一的政府采購專職機構。地方部門的政府采購中，價值在100億韓元（1000萬美元）以上的工程采購項目、5000萬韓元（5萬美元）以上的貨物采購也由調達廳代為進行。上述標準以下的采購項目，既可以由各部門自行采購，也可以委托調達廳代為采購。

德國：8000歐元以上項目實行集中采購

德國是聯邦制國家，16個州都有權制定自己的憲法和法律，擁有較強的獨立性和較大的自主權。在聯邦層面，政府采購以集中采購為主，相關職能部門在政策制定、采購執行、監督管理上分工明確，配合協調。德國法律規定，如果聯邦采購中貨物或服務的合同金額預計超過8000歐元（不含增值稅），就必須實行政府集中采購。內政部政府采購局（聯邦采購中心）負責為26個聯邦機構、基金會和國際組織采購貨物和服務。

英國：10類品目須集中采購

根據英國聯合執政政府的指令，所有中央預算單位在采購通用貨物和服務時，必須通過政府采購署實行強制集中采購，不得自行進行采購。目前實行強制集中采購的通用貨物和服務共有10類品目，包括信息傳媒、能源、車輛、信息通信技術、培訓和發展、辦公解決方案、印刷、專業服務、資產解決方案等。

（賈璐）