集采目錄優化路徑·集采視角

集采目錄優化路徑·集采視角

編者按：財政部擬于近期啟動新一期中央預算單位政府集中采購目錄及標準的制訂工作，目前正在廣泛征求意見。在由本報和國采中心聯合舉辦的“科學制訂集采目錄座談會”上，與會者積極建言獻策。本期特刊登相關內容，以饗讀者。

促進集采目錄制訂科學化

·核心觀點·

■ 中共中央直屬機關采購中心主任 楊芳珍

總體來看，中直采購中心的采購規模，涉密項目、目錄外項目、目錄內項目差不多各占1/3。目前，公開招標項目正在不斷完善“全流程”管理。

■ 中央國家機關政府采購中心主任 王力達

集采目錄應與政府采購發展的方向相適應，不僅要起到規范集采機構、采購單位行為的作用，更要促進國家政策功能的充分發揮，起到引導企業發展，服務于國家宏觀戰略設計、經濟結構調整和企業轉型創新。

■ 北京市政府采購中心主任 高曉東

政府采購目錄制訂工作應與財政預算管理相結合。同時，適當提高公開招標門檻，更有助于發揮集中采購的規模優勢。

科學制訂政府采購目錄應做好三項工作

■ 孫昭倫

政府采購目錄及標準是采購單位編制年度預算的重要依據，也是集中采購機構進行年度采購業務活動的主要依據。科學、準確、完整地制訂政府采購目錄不僅有利于規范集采機構行為，提高采購執行能力，更重要的作用是能為采購單位科學有效地編制年度預算提供服務，從而提高預算編制的準確率。

上海市政府采購目錄現狀

上海市集中采購目錄通常一年編制一次，在每年8月發布，目的是為預算單位編制下一年度預算工作提供參考依據。目錄規定的限額標準為貨物類50萬元及以上、服務類100萬元及以上、工程類200萬元及以上。從《上海市2014年政府采購集中采購目錄和采購限額標準》來看，目錄呈現出兩個方面的特點：一是將通過電子集市采購的產品用特別符號標注（★或▲）。帶★項目要按照《上海市政府采購協議采購網上供貨管理辦法》實行協議采購網上供貨，從上海政府采購網電子集市通過議價、反拍、團購方式競價采購；采購集中采購目錄帶▲的項目，實行定點采購，從上海政府采購網電子集市直購。二是列入強制采購節能產品的品目，在目錄中均用特殊符號標出。

體現三個“基本功能”

盡管中央和各級地方財政部門根據當地的實際情況制訂各自的政府采購目錄，然而從總體來講，制訂政府采購目錄應體現三個“基本功能”。

第一，政府采購目錄必須具備指導編制年度政府采購預算的功能。指導預算編制是政府采購目錄的根本功能，切忌目錄與預算編制脫軌。只有編制好目錄，才能保證政府采購預算編制的準確性。

第二，政府采購目錄要具備落實年度財政和國家政策功能的功能。從目前的實際情況來看，政府采購目錄的編制與財稅政策、國家政策功能以及年度政府采購工作要點要求不相吻合的現象還比較明顯，甚至相互間發生沖突，亟須引起有關方面的高度重視。

第三，政府采購目錄應具備規范預算單位和集采機構執行年度政府采購行為的功能。不僅集采機構必須嚴格執行目錄規定，預算單位(采購人)也必須依據政府采購目錄規定的標準進行采購。所以，政府采購目錄應該起到既規范預算單位又規范集采機構政府采購行為的雙重作用。

突出三個“基本層次”

所謂政府采購目錄的“基本層次”，不是按行政區劃所劃分的目錄的行政級別，而是指目錄本身依法體現的層次性，即集中采購目錄、分散采購目錄和公共服務采購目錄。

《政府采購實施條例（征求意見稿）》中提到了目錄的兩個層面，一是集中采購目錄，二是分散采購目錄。然而，實際情況是地方經常將集中采購目錄和分散采購目錄混淆，二者的界限不清，只強調限額之間的區分。這不符合《條例》的要求，而且在執行中也缺乏層次指導性。預算單位不明確該如何做分散采購，哪些應該由其自行采購；集采機構也不知道該如何操作。明確集中和分散的邊界應該是政府采購目錄最基本的作用。當前，在大力推動政府購買服務發展的新形勢下，將公共服務采購的項目納入政府采購目錄內尤為緊迫。需要明確的是公共服務采購與目錄內的服務類項目采購是兩個概念，但二者都使用財政性資金，因此，公共服務采購項目不應該游離于政府采購目錄之外。

財政部門作為編制政府采購目錄的主管部門，應該牽頭做好相關統籌工作，確保政府采購目錄的完整和層次分明。

統籌三個“相互銜接”

首先，政府采購目錄編制要與節能產品政府采購清單、環境標志產品政府采購清單相銜接。比如，上海的集采目錄基本都是當年的8月左右發布，但是以上兩個清單是下一年度的1月出一次，8月出一次，由此經常會造成一定程度的沖突，在具體操作執行中往往還得做相應的修改。所以，應該考慮將目錄和兩個清單出臺與發布時間進行有效銜接，克服預算單位、集采機構執行目錄的多變性矛盾。

其次，政府采購目錄的編制應與年度國家政策相銜接。比如“三公”經費管理、公務用車改革、辦公用房管理、合同能源管理、政務信息安全等深化改革轉型中預算單位新增需求，應該及時在年度目錄品目中配套體現，以有效地保證各項改革有序推進。

最后，政府購買服務目錄應納入政府采購目錄。目前，各地都積極制訂購買服務目錄，然而，政府購買服務也使用財政性資金，應依據財政資金管理和政府采購管理要求將其與政府采購目錄和集采目錄進行歸集，這樣無論是預算單位還是集采機構都便于執行。如果分列目錄，很可能會造成目錄與執行主體的錯位或異化，不利于財政預算支出管理和政府采購統計分析的規范性、準確性。

（作者單位：上海市政府采購中心）

根據國情科學設置集采目錄

■ 程慶柏

政府集中采購目錄，作為監管層面的一項重要制度設計，應該做到有章可循、有據可依。其范圍的大小、多少、寬窄，應該根據實際需要來制訂。少有少的科學，多有多的好處。個人認為，目錄制訂主要應該考慮其三個特殊性質。

政治性

政治性是集采目錄設置的重要標準。一是要有利于防止腐敗。實行政府采購是預防腐敗的重要措施之一，在市場經濟條件下，商品資源極大豐富，買賣雙方供大于求，形成了買方市場，如果不將商品品目合理納入目錄范圍并加以規范，市場就會產生一些“亂象”，比如“吃回扣”、公飽私囊等。因此，必須從講政治的高度，合理設置采購目錄，防止腐敗，營造出風清氣正的經濟社會氛圍。二是便于與世界接軌。眾所周知，我國在加入世貿組織時，就承諾過要加入《政府采購協議》，因此，加入GPA既是我國深化改革開放的必然選擇，也是應對政府采購國際化趨勢的需要。目前，我國政府采購GPA談判已經進入關鍵期，在設置采購目錄時，應充分考慮GPA談判的需要和與世界接軌的要求，在采購目錄范圍和標準等方面與其對接。三是要有利于支持國家經濟建設。比如政府采購可以對國家的民族工業、朝陽產業和中小微企業起到支持作用，最終可以將潛在的公共需求轉化為現實的市場需求，促進國民經濟穩增長、調結構、促轉型目標的實現。因此，應結合我國國情，加強對集采目錄的研究，不斷促進我國經濟社會建設。

科學性

科學性是集采目錄的基本要求。一是要有利于引領政府采購向更加健康的方向發展。科學設置采購目錄，是確定采購需求和采購預算的基礎和依據，對全面掌握采購情況，研究采購發展趨勢等方面具有重要意義，有利于節約財政資金，實現政府采購經濟效益和社會效益等。比如，在推進批量采購上，可以考慮將更多通用類項目納入批量集中采購目錄。合理的目錄設置能夠引領政府采購事業向更加健康的方向發展。二是要便于按照現有采購方式進行操作。制訂的集采目錄要有可操作性，比如，如果將過于偏僻、瑣碎的品目納入集采目錄，則該類品目會因需求量小而無法形成集中采購的規模優勢，在具體操作時，也不便于選擇適用的采購方式，不但不能節約財政資金，反而可能降低采購效率。因此在制訂目錄時，應從實際出發，充分考慮集采目錄與采購方式、程序之間的關系，實現目錄制訂的科學、合理、可操作。

管理性

管理性是集采目錄的基本手段。一是要有利于規范市場經濟秩序。科學制訂目錄，應充分考慮其作為集中采購業務活動的依據所發揮的作用，合理設置目錄范圍及采購限額，規范采購標準，防止采購的隨意性，引導建立良好的市場經濟秩序。通過科學地制訂目錄來規范市場行為，最大限度地促進市場的公平競爭，引導市場形成良性競爭秩序，實現資源有效合理配置。二是要有助于實現“應采盡采”的要求。凡是使用財政性資金的項目，都應該納入政府采購的范圍。為實現這一法律要求，就需要通過科學制訂集采目錄及限額標準，擴大政府集中采購項目的實施范圍，比如，可以將政府投資的各類工程項目納入政府采購管理范圍，尤其是關系到群眾切身利益的公共采購項目；并且逐步擴大服務類項目的集中采購范圍。另外，上級專項補助的項目、年中追加預算的項目也可以逐步納入目錄中。總之，科學制訂集采目錄需要在實踐中不斷完善。（作者單位：全國人大機關采購中心）

（本版攝影/余波）