優化政府采購效率的可選途徑

優化政府采購效率的可選途徑

——關于提高政府采購效率的再思考（下）

■ 林日清

如何平衡規范與效率，是世界各國政府采購發展面對的共性問題。在西方200多年的政府采購發展歷程中，以美國為代表的國家順應不同歷史階段的經濟社會發展和公共管理改革需要，對政府采購制度模式和運行機制進行了適時調整，積累了許多成熟的經驗。在我國10余年的政府采購實踐中，圍繞政府采購效率的探索也一直在持續。筆者在總結國內外政府采購制度模式、采購方式、監督管理等實踐經驗的基礎上，對提高政府采購效率和實施效果提出一些自己的思考。

采購模式向半集中半分散優化

我國未實行政府采購制度之前，實際上實行的是分散采購，建立政府采購制度之后強調集中采購。國際上政府采購模式初期也是強調集中采購，但在20世紀90年代后，各國政府按照對經濟社會適度減少干預、權力逐步下放的行政理念，對政府采購模式進行了積極調適，即下調政府集中采購程度，下放部分采購權，更加突出半集中半分散采購模式。

半集中半分散采購模式是指將集中采購與分散采購相結合、采購權適當集中與適當分散相結合，強調采購權與使用權的適度分離,既有政府集中統一采購,也允許采購單位一定范圍的自主采購。這種模式能夠較好實現原則性與靈活性相結合，政府一方面通過集中采購來達成實施政策功能、節約財政資金、預防制止腐敗等目標,另一方面又保留適當的分散采購,以滿足各使用單位的特殊需求和零星需求。我國政府采購制度在當前法律法規制度不盡完善、社會誠信體系有待健全、預算管理比較粗放、監管力量比較薄弱、集中采購實施效果不盡如人意的現實背景下，也應從強調集中向半集中半分散轉變，不應過度提高集中度。應區分采購品類，對于通用性較強適合匯總集中的大宗產品進行集中采購，而對于少量小額低值易耗辦公用品則宜由各采購單位自行分散采購。另外，對于高校、醫院、圖書館、科技館、博物館等涉及技術性、專業性較強的特殊需要,也可由各部門分散采購。

采購方式向合理靈活運用優化

我國政府采購法規定“公開招標應作為政府采購的主要采購方式”，但在國際上，公開招標只占政府采購的40%左右，非公開招標采購方式占到一半多。美國政府采購的主要方式曾以公開招標為主，但現在主要是競爭性談判。招標方式的時間成本高，GPA項目公開招標的等標期（公告期）一般不少于40天，選擇性招標（相當于邀請招標）等標期一般不少于25天；我國公開招標的公告期為20天，整個周期也要在40天左右。為提高采購效率，應根據政府采購方式的規定和項目的特性，靈活運用公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購、詢價采購、部門集中采購、定點協議、網上競價、跟單采購等不同的政府采購方式，做到既執行制度，又方便采購單位，提高政府采購的工作效率。通過采用合理的政府采購方式，使采購單位購買到價格相對較低、質量服務相對較好、能滿足合理必要需求的貨物、工程和服務。根據《政府采購法》和《政府采購非招標采購方式管理辦法》，對于一些技術復雜、性質特殊、專業性強、競爭不足的項目以及一些通過公開招標難以取得好的效果的項目，應該采用競爭性談判、詢價采購、單一來源采購方式，不宜強行要求實施公開招標采購方式。

特別是對于服務類采購項目，過去我國政府采購法律法規未做特別規定，制度設計上考慮貨物的多，考慮服務的少，但實際上服務類項目與貨物類項目有許多不同點，不宜簡單套用貨物類的標準。根據《國務院關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發[2013]96號）、《財政部關于推進和完善服務項目政府采購有關問題的通知》（財庫[2014]37號），鑒于服務類政府采購項目的特性和市場發育成熟完善程度，為提高效率確保效果，應按照“方式靈活、程序簡便、競爭有序、結果評價”的原則，“針對服務項目的不同特點，探索與之相適應的采購方式、評審制度與合同類型，建立健全適應服務項目政府采購工作特點的新機制”；“采購人要按照政府采購法律制度規定，根據服務項目的采購需求特點，選擇適用采購方式。對于采購需求處于探索階段或不具備競爭條件的第三類服務項目（公共設施管理服務、環境服務、專業技術服務、教育、醫療衛生、社會服務等），符合政府采購法第二十七條規定申請適用公開招標以外的采購方式的，財政部門要簡化申請材料要求，也可以改變現行一事一批的管理模式，實行一攬子批復”；“采購需求具有相對固定性、延續性且價格變化幅度小的服務項目，在年度預算能保障的前提下，采購人可以簽訂不超過3年履行期限的政府采購合同”。

采購運行向各方協調配合優化

1.選擇合適的采購代理機制。筆者認為，政府采購代理市場不宜作為完全競爭的一般性市場來看待，特別是在當前社會誠信體系有待完善、政府采購監管力量相對薄弱的背景下，財政部門應以政府購買服務方式擇優選擇服務良好、廉潔自律的采購代理機構，不宜全面開放代理市場，避免采購代理市場小、散、亂，影響政府采購代理質量。

2.強化采購單位責任。國際上政府采購在操作執行上向專業化轉變，要求采購人對采購項目需求特點加強研究，提高自身業務水平。美國在采購單位內部實行合同官制度，歐洲國家對采購人員也提出了相當高的專業要求。我國政府采購法和相關制度則對采購專業化重視程度不夠。強化采購單位責任應做到以下幾點：一是加強采購管理，充實采購力量，鑒于政府采購的專業性，應明確指定由一個業務部門統一管理政府采購事務，選派專業合格人員，以保證采購專業性。二是采購單位要根據實際情況制定合理需求。三是采購單位要根據采購預算和采購計劃及參數指標，按規定的時限認真審核確認采購公告和采購文件，按時參與采購答疑，按時簽訂采購合同。四是采購單位要強化采購項目的組織驗收管理。五是加強對采購人員的業務培訓。六是要建立嚴密的內控制度，根據各單位人員配備情況和采購特點，對政府采購全流程實施有效內部監督。

3.強化供應商責任。我國政府采購法律制度中，對于質疑投訴處理程序有著明確的規定，未經質疑的事項投訴時采購監管機構可不受理。實際工作中，一些供應商不了解或不遵守規定，繞開正常的質疑投訴程序而多頭投訴（信訪、市長專線、紀檢監察等），最終還是轉到監管部門處理，由此浪費時間，影響政府采購效率。在政府采購流程設計中，標書、競爭性談判文件等采購文件向社會公示，就是給廣大供應商提供一個提出修改意見的時間，有的供應商不在公示期間認真審閱采購文件，發現問題也不及時提出，而是在開標后沒有中標時才倒過來千方百計從采購文件中尋找瑕疵再提出異議，影響了政府采購正常進程。建議在即將出臺的政府采購法實施條例或相關規定中明確，供應商和利益相關方應嚴格遵守質疑投訴相關程序規定，否則監管部門可不受理；另外，對采購文件內容有異議的應在文件公示階段最遲在開標前提出，逾期提出視為無效異議，監管部門亦可不受理。

4.強化代理機構責任。政府采購代理機構應建立一次性告知制度。代理機構受理政府采購業務后應當在第一時間與采購單位經辦人取得聯系，一次性告知采購單位應當知道、應當準備或應當注意的事項等。對報名參加采購的供應商，在報名時也應一次性告知其參加該項目時應當注意的事項和要求，以減少因“低級錯誤”導致政府采購廢標。此外，為提高效率，部分地區實行了限時辦結制。如廈門市規定，代理機構要主動協助采購單位做好采購招標文件的編制工作，采購招標文件編制時限最長不得超過15個工作日。從今后的發展看，應按照2013年全國政府采購工作會議的要求，促進集中采購機構加強對通用類貨物需求標準和招標文件的研究，改進服務，提高效率；鼓勵社會代理機構走差異化的發展道路，根據各代理機構的專業優勢，確定重點發展代理領域。

5.擴大政府采購專家參與。根據經濟社會發展水平，制定適當的專家勞務報酬標準，鼓勵和吸引廣大專業人士加入政府采購專家隊伍。根據專家數量，合理劃分專家類別，取得專業類別中專家數量與專業性的平衡。

6．完善采購監督管理。一是加強政府采購制度宣講。二是推進政府采購操作規程標準化。三是構建政府采購管理交易信息化系統。四是從制度上鼓勵采購單位與供應商在法律框架下通過協商談判解決爭議。

采購文件向精細把控優化

采購文件包括標書、評分辦法、采購合同、補充文件等，提高采購文件制作質量是提高采購效率的基礎。標書要全面細致、無歧視性條款、操作性強;評分辦法要科學合理、緊扣標書內容，全面反映項目特點與采購人實際合理要求；采購合同要與采購文件相一致，合同的主要條款應符合采購文件的實質性要求。如果采購文件制作不規范，表述不清楚，內容不完整，都會直接影響政府采購效率。

尤其是在編制政府采購招標文件時，應堅持公平公正原則，嚴格執行標準采購文件范本和編制指引、聘請專家審核采購文件及供應商對采購文件質疑反饋等制度，修改標書中不合理的限定條款和傾向性要求，以規范采購人采購行為，擴大供應商參與，形成更加有效的競爭。對于某些特殊需求，所設定條件應滿足貨物類項目至少有3個品牌型號、工程類和服務類項目至少有3家供應商可以參與政府采購活動的要求。如招標文件在對供應商的資質要求、采購物品的技術要求、價格要求、實施(運輸、安裝、售后服務)要求、評標要求、驗收要求的表述上不清楚，就容易帶來問題，要么反復修改標書，要么引起質疑與投訴，導致重新招標，從而降低采購效率。

采購形式向注重實效優化

在法定的采購方式基礎之上，根據形勢發展的需要，為有效提高政府采購效率，確保采購效果，還應根據采購產品的特性，探索行之有效的采購形式。

1.堅持和完善通用類標準化產品集中采購模式。為了解決定點協議采購方式所帶來的“價高”的詬病，對于通用類貨物產品，中央和許多省市近來紛紛采用批量集中采購模式，即一年分幾次定期匯總各采購單位對于計算機、打印機等通用類產品的需求，集中推出公開招標。廈門市對于通用類產品采購實行的是大宗采購模式，主要是選擇一些規格標準較統一、具有較強需求共性的貨物，通過匯總全市機關事業單位的需求統一進行采購，變單位分散政府采購為統一集中政府采購，通過擴大集中采購規模，充分發揮規模采購效益，吸引更多廠家直接參與到政府采購中來，有效降低采購成本。

2.推行預選供應商制度。對物業管理、保安服務、會計審計、律師服務等項目實行預選供應商名錄制度，如按廈門市現有做法，物業管理通過公開招標產生預選供應商，然后在預先供應商中進行二次競價，從而在提高采購效率的同時也提高節資率。

3.擴大跟單采購適用范圍。近年來，部分地區探索實施了跟單采購。例如，廈門市規定，采購人采購公開招標數額標準以下的貨物項目時，經同級財政部門審核后，可以按不高于3個月期限內相同產品的本市政府采購中標價、成交價下調后的價格，向任何能提供相同產品的供應商進行采購。實際工作中，由于跟單采購限制在“公開招標數額標準以下”“3個月期限內”，數量非常有限，建議可以實行更加靈活的跟單采購。

4.實行長期采購合同制度。如深圳市規定，物業管理、保安服務、政府履行職能的經常性服務項目、系統設備和技術項目后續維護服務項目等，可列為長期服務項目。長期貨物政府采購合同履行期限最長不超過24個月，長期服務政府采購合同履行期限最長不超過36個月；特殊情況需要延長的，經監管部門批準可以適當延長，但延長期限最長不得超過6個月。對優質長期服務政府采購合同供應商實行合同續期獎勵機制。

（作者單位：廈門市財政局政府采購管理辦公室）