履約驗(yàn)收，需靠驗(yàn)收辦？

實(shí)務(wù)探討·從程序?qū)蛐拖蚪Y(jié)果導(dǎo)向型轉(zhuǎn)變①

編者按：財(cái)政部2014年政府采購(gòu)工作要點(diǎn)明確，全面加強(qiáng)監(jiān)督管理，逐步推動(dòng)政府采購(gòu)管理從程序?qū)蛐拖蚪Y(jié)果導(dǎo)向型轉(zhuǎn)變。實(shí)踐中也出現(xiàn)了不少結(jié)果導(dǎo)向型的創(chuàng)新做法，比如設(shè)立驗(yàn)收辦公室（簡(jiǎn)稱驗(yàn)收辦）、出臺(tái)績(jī)效評(píng)價(jià)辦法等。這些創(chuàng)新舉措對(duì)落實(shí)向結(jié)果導(dǎo)向型轉(zhuǎn)變的意義何在？業(yè)內(nèi)專家有哪些建議？“實(shí)務(wù)探討”欄目特推出此專題，與讀者共享。

履約驗(yàn)收，需靠驗(yàn)收辦？

■ 本報(bào)記者 王童彥

履約驗(yàn)收機(jī)制的長(zhǎng)期缺失，是導(dǎo)致政府采購(gòu)效益和效率問(wèn)題的重要原因，也是阻礙政府采購(gòu)從程序?qū)蛐拖蚪Y(jié)果導(dǎo)向型轉(zhuǎn)變的一大障礙。日前，某地設(shè)立了采購(gòu)驗(yàn)收辦公室，創(chuàng)新了履約驗(yàn)收的途徑和方式，引發(fā)了業(yè)內(nèi)人士的熱議。驗(yàn)收辦是否是解決后期履約驗(yàn)收缺位的殺手锏？驗(yàn)收主體究竟該如何承擔(dān)責(zé)任？記者就此做了相關(guān)采訪。

促進(jìn)履約驗(yàn)收落地

據(jù)了解， 該地驗(yàn)收辦設(shè)在某市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局下屬單位，并負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)一定限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物類商品采購(gòu)的履約驗(yàn)收工作。對(duì)該地強(qiáng)化管理政府采購(gòu)履約驗(yàn)收的工作，大多數(shù)業(yè)內(nèi)專家給予了肯定，認(rèn)為結(jié)果導(dǎo)向型改革在這里真正落了地。

“設(shè)置驗(yàn)收辦在當(dāng)前深化政府采購(gòu)制度改革的要求下，是一種大膽的嘗試，有助于提高政府采購(gòu)各方當(dāng)事人對(duì)合同管理環(huán)節(jié)的重視程度；并對(duì)采購(gòu)人、集采機(jī)構(gòu)借助第三方力量提高政府采購(gòu)公信力起到了借鑒作用。”國(guó)際關(guān)系學(xué)院公共市場(chǎng)與政府采購(gòu)研究所副所長(zhǎng)趙勇如是說(shuō)。

中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院副教授王叢虎表示：“政府采購(gòu)合同履約驗(yàn)收是確保采購(gòu)質(zhì)量、全面履行采購(gòu)合同、滿足采購(gòu)績(jī)效最為重要的程序。然而，政府采購(gòu)實(shí)踐中，合同履約驗(yàn)收的情況卻不盡如人意，有的政府采購(gòu)項(xiàng)目甚至根本沒(méi)有驗(yàn)收主體和驗(yàn)收環(huán)節(jié)，或者僅僅是在合同雙方之間進(jìn)行象征性的驗(yàn)收?；谶@種情況，該地專門(mén)在質(zhì)量安全部門(mén)設(shè)立政府采購(gòu)驗(yàn)收辦，對(duì)規(guī)定品目進(jìn)行專門(mén)化、專業(yè)化的驗(yàn)收，此舉具有創(chuàng)新意義。而且對(duì)政府采購(gòu)逐步轉(zhuǎn)向結(jié)果導(dǎo)向具有積極推動(dòng)作用，也開(kāi)啟了政府采購(gòu)合同履約驗(yàn)收轉(zhuǎn)向全面履行、實(shí)際履行的新征程。”

可是，也有部分專家認(rèn)為設(shè)立驗(yàn)收辦沒(méi)有必要。

趙勇從歷史發(fā)展的角度認(rèn)為，如果類似驗(yàn)收辦這樣的機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期存在，則很可能剝奪采購(gòu)人對(duì)履約驗(yàn)收的權(quán)利，造成責(zé)權(quán)利的不對(duì)等。

南京審計(jì)學(xué)院副院長(zhǎng)裴育則從實(shí)踐的角度作了分析：“在具體采購(gòu)過(guò)程中，如果懂行的專家或機(jī)構(gòu)免費(fèi)幫助驗(yàn)貨一般會(huì)受到采購(gòu)方的歡迎，起碼不會(huì)反感。從這一角度來(lái)看，設(shè)立專門(mén)的政府采購(gòu)驗(yàn)收機(jī)構(gòu)具有一定的價(jià)值。特別是如果從防范采購(gòu)方假借采購(gòu)之名、套取財(cái)政資金之實(shí)的風(fēng)險(xiǎn)來(lái)看，成立專門(mén)的政府采購(gòu)驗(yàn)收機(jī)構(gòu)就太有價(jià)值了。然而，從實(shí)際情況分析，套取財(cái)政資金的現(xiàn)象不能說(shuō)絕對(duì)沒(méi)有，但絕大多數(shù)采購(gòu)業(yè)務(wù)還是名副其實(shí)的。設(shè)立專門(mén)的政府采購(gòu)驗(yàn)收機(jī)構(gòu)除了幫助采購(gòu)方把住質(zhì)量關(guān)之外，更多的是為了解決少數(shù)人的就業(yè)問(wèn)題；即使是幫助把好質(zhì)量關(guān)，也不見(jiàn)得采購(gòu)方就一定愿意。所以，不設(shè)這樣的驗(yàn)收機(jī)構(gòu)是可行的。這也是政府機(jī)構(gòu)改革的題中之義。”

建立多元驗(yàn)收機(jī)制

盡管實(shí)踐中驗(yàn)收辦設(shè)在了采購(gòu)單位以外的其他政府部門(mén)，但是在采訪中，專家一致表示政府采購(gòu)合同履約驗(yàn)收的主體應(yīng)該是采購(gòu)人。

裴育強(qiáng)調(diào)說(shuō)：“履約驗(yàn)收的主體應(yīng)該由采購(gòu)人負(fù)責(zé)。至于其缺乏專門(mén)驗(yàn)收人才的問(wèn)題，可以通過(guò)聘請(qǐng)外部專家或采用服務(wù)外包的方式予以解決，當(dāng)然，由政府采購(gòu)監(jiān)督部門(mén)推薦合適的人選或機(jī)構(gòu)也是符合客觀實(shí)際的。至于通常的大宗貨物采購(gòu)，采購(gòu)人一般有能力驗(yàn)收。另外，還應(yīng)該對(duì)采購(gòu)合同的條款本身予以規(guī)范。”

王叢虎在明確采購(gòu)單位是合同履約驗(yàn)收“第一人”的前提下，提出應(yīng)考慮建立多元的合同履約驗(yàn)收機(jī)制。他說(shuō)：“從一般民事合同履行的角度看，合同驗(yàn)收方應(yīng)該是合同的發(fā)包方，即政府部門(mén)。但是政府采購(gòu)合同具有特殊性，不完全等同于一般的民事合同，帶有明顯的行政性。從發(fā)達(dá)國(guó)家開(kāi)展的合同履約驗(yàn)收來(lái)看，履約驗(yàn)收的主體則是多元化的，既有政府的發(fā)包方，也有專門(mén)的驗(yàn)收機(jī)構(gòu)，還有共同協(xié)商的第三方。所以，對(duì)于我國(guó)而言，也可以考慮建立多元的合同履約驗(yàn)收機(jī)制，即根據(jù)合同標(biāo)的的不同，在政府采購(gòu)合同的簽訂中確立不同的驗(yàn)收?qǐng)?zhí)行主體，或者逐步走向規(guī)范化，由主管的財(cái)政部門(mén)結(jié)合各地情況，制定分類合同驗(yàn)收的管理辦法，并由財(cái)政部門(mén)加強(qiáng)驗(yàn)收管理，這樣才能確保驗(yàn)收落到實(shí)處?！?/p>

明確采購(gòu)主體各方職責(zé)

履約驗(yàn)收環(huán)節(jié)不是孤立存在的，它既是采購(gòu)過(guò)程和結(jié)果最有效的驗(yàn)證，也是政府采購(gòu)信息最直接的反饋渠道，影響改革發(fā)展的決策和方向。因此，受訪專家建議，要做好履約驗(yàn)收工作，就必須明確各方主體職責(zé)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好各方關(guān)系。

“采購(gòu)單位是合同的發(fā)包方，也是合同標(biāo)的的使用方，可是由于政府采購(gòu)合同的特殊性，實(shí)踐中采購(gòu)單位作為合同當(dāng)事人，許多情況下并沒(méi)有發(fā)揮其合同驗(yàn)收第一人的作用；財(cái)政部門(mén)應(yīng)該是整個(gè)政府采購(gòu)的監(jiān)督人和執(zhí)法者，對(duì)合同履約驗(yàn)收應(yīng)該負(fù)起全面監(jiān)管的責(zé)任，并真正擔(dān)負(fù)起執(zhí)法監(jiān)督的責(zé)任；集采機(jī)構(gòu)作為中介機(jī)構(gòu)，理論上并沒(méi)有監(jiān)督職責(zé)，但是，從現(xiàn)實(shí)上看，集采機(jī)構(gòu)作為事業(yè)單位法人應(yīng)該具有一定合同履約驗(yàn)收的監(jiān)督職能，不僅是因?yàn)榧蓹C(jī)構(gòu)最熟悉業(yè)務(wù)、最具有驗(yàn)收的便利條件和專業(yè)知識(shí)，更重要的是，集采機(jī)構(gòu)更容易獲得最好、最經(jīng)濟(jì)、最便捷的驗(yàn)收效果?！蓖鯀不⒈磉_(dá)了個(gè)人觀點(diǎn)。

可是對(duì)集采機(jī)構(gòu)應(yīng)具有驗(yàn)收監(jiān)督職能的觀點(diǎn)，不少專家也表示了異議。裴育認(rèn)為，集采機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)公開(kāi)招投標(biāo)、受托采購(gòu)具體業(yè)務(wù)，法律并沒(méi)有賦予其履約驗(yàn)收監(jiān)督的職能。

趙勇表示：“集采機(jī)構(gòu)雖然沒(méi)有履約驗(yàn)收的監(jiān)督職能，但是在受采購(gòu)人委托的情況下，可以對(duì)受委托的項(xiàng)目進(jìn)行履約驗(yàn)收，或者可以協(xié)助采購(gòu)人進(jìn)行驗(yàn)收，并對(duì)相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行處理?！?/p>

深圳市財(cái)政委政府采購(gòu)辦公室汪泳則提醒說(shuō)：“政府采購(gòu)監(jiān)管者不應(yīng)插手履約驗(yàn)收的具體工作，要做好履約驗(yàn)收的‘裁判員’，真正站在門(mén)外，不要干涉具體的交易過(guò)程。同時(shí)，還要注意一點(diǎn)，合同的履約執(zhí)行不應(yīng)與合同規(guī)定有任何差別，否則就是違約，一旦查出問(wèn)題，無(wú)論是甲方采購(gòu)人還是乙方供應(yīng)商，都應(yīng)追究其相關(guān)的民事、行政責(zé)任?！?/p>