地方政府如何穩(wěn)步開展GPA談判

地方政府如何穩(wěn)步開展GPA談判

■ 吳小明

1地方對加入GPA的認(rèn)識

加入GPA談判，是我國繼加入WTO后，在對外貿(mào)易領(lǐng)域開展的又一項(xiàng)重大談判，將對我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生廣泛和深遠(yuǎn)的影響。這意味著我國將從更廣范圍、更深層次開放國內(nèi)市場。同時(shí)，也是我國政府履行對國際社會(huì)的承諾。因此，加入GPA關(guān)系國家利益，涉及國際影響，意義重大。

加入GPA，有利于推動(dòng)中國政府采購法律法規(guī)的調(diào)整。1999年，中國制定了《政府采購管理暫行辦法》，2002年，頒布了《政府采購法》，標(biāo)志著中國政府采購的原則框架基本建立。但是《政府采購法》已實(shí)施10多年，《政府采購法實(shí)施條例》至今未出臺。目前，國內(nèi)政府采購制度對貨物和工程管理還不統(tǒng)一，采購范圍與參加方相比還存在較大差異。加入GPA后，有望在《政府采購協(xié)定》的框架下得以協(xié)調(diào)，進(jìn)一步規(guī)范政府采購市場的開放。

加入GPA談判，標(biāo)志著政府采購不僅是一項(xiàng)國內(nèi)公共財(cái)政管理制度，還是國際貿(mào)易談判的重要領(lǐng)域。這對于我國改革政府采購制度、理順管理體制、規(guī)范政府采購行為、提高社會(huì)對實(shí)行政府采購制度的認(rèn)識，推動(dòng)地方政府采購發(fā)展，都將起到積極的作用。

加入GPA后，將引入更多的競爭、先進(jìn)的管理理念和產(chǎn)品服務(wù)。有利于促進(jìn)地方更新觀念，增強(qiáng)市場意識，提高管理和服務(wù)水平。

加入GPA后，國內(nèi)企業(yè)也獲得進(jìn)入?yún)⒓臃秸少徥袌鲑Y格。這將為國內(nèi)企業(yè)開辟廣闊的國際市場空間，從而在一定程度上加快改革進(jìn)程，改善企業(yè)國際貿(mào)易環(huán)境，有利于中國產(chǎn)品進(jìn)一步擴(kuò)大在國際市場的占有率。據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國企業(yè)參與的國際間政府采購的數(shù)額占總數(shù)額的比例不足１％，在所有參與聯(lián)合國采購的國家中，中國排在第28位，遠(yuǎn)不及印度等發(fā)展中國家，這與中國目前的貿(mào)易額極不相稱。

2地方加入GPA存在的困難

加入GPA給中國帶來了新的機(jī)遇，給地方帶來了新的發(fā)展機(jī)會(huì)，同時(shí)，也面臨新的挑戰(zhàn)。目前，整個(gè)國家都高度重視加入GPA，都在積極努力行動(dòng)，進(jìn)步是顯著的。但是，中國加入GPA還存在著諸多困難。由于《政府采購法》規(guī)定的采購范圍比參加方小，制度上存在差異，使出價(jià)受到制約；中國的行政管理體制與參加方不同，導(dǎo)致擴(kuò)大出價(jià)困難；還有部門之間的協(xié)調(diào)、觀念認(rèn)識的轉(zhuǎn)變等等。相比中央，地方加入GPA面臨著更多的困難與考驗(yàn)。

第一，地方對GPA相關(guān)規(guī)則不了解，顧慮重重。一是對GPA規(guī)則不了解、不熟悉，對加入GPA后地方有哪些好處、能獲得什么利益不清楚、不明白，有疑慮。二是按照GPA規(guī)則操作周期長、要求高，如需用英文發(fā)公告等，地方從業(yè)人員專業(yè)水平不夠，怕影響效率。三是擔(dān)心加入GPA后，影響地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。別人的企業(yè)都進(jìn)來了，自己的企業(yè)出不去，由于地方市場規(guī)模有限，外國產(chǎn)品和服務(wù)占領(lǐng)的市場多了，地方企業(yè)的份額自然就減少了。且地方企業(yè)大多正處于發(fā)展之中，規(guī)模小，競爭力不強(qiáng)，目前還不具備進(jìn)軍參加方政府采購市場的能力，一旦開放，不但難以做大做強(qiáng)，連原來占有的市場份額都很難保全，有的甚至生存都有困難。因此，一些地方對出價(jià)不是很積極。

第二，對參加方超出《政府采購法》范圍的要價(jià)不理解，難以接受。一是非財(cái)政性資金依法不屬于政府采購范圍，為什么要列入出價(jià)？按照我國《政府采購法》規(guī)定，政府采購范圍是國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金的采購。按照參加方的要價(jià)，開放的采購實(shí)體不僅包括政府機(jī)關(guān)，還包括國有企業(yè)、公共事業(yè)單位和社團(tuán)組織等，只要是政府具有控制力和影響力的機(jī)構(gòu)都屬政府采購范圍，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出我國法律規(guī)定的范圍。二是中國的國有企業(yè)不在《政府采購法》規(guī)范的范圍，為什么要列入出價(jià)？我國的國有企業(yè)大多數(shù)都處于競爭性行業(yè)中，基本按照市場主體來經(jīng)營，以贏利為目的，雖然有一些也具有公共職能，但在商業(yè)導(dǎo)向下，很難界定。按照我國國有企業(yè)的改革方向，應(yīng)該是政企分開、擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)、走市場化道路，為什么政府還要行政干預(yù)？如果將國企納入，市場主體又將回到行政體系，這與國企改革是否沖突？三是其他實(shí)體不在《政府采購法》范圍，為什么也要列入出價(jià)？目前，地方擴(kuò)大開放已經(jīng)取得了很大進(jìn)步，但參加方認(rèn)為還不夠，要求地方繼續(xù)擴(kuò)大范圍。而地方擴(kuò)大出價(jià)范圍又受到法律的制約，中央不修改法律，地方無權(quán)調(diào)整、無法突破。對于已經(jīng)出價(jià)的地方來說，再擴(kuò)大出價(jià)范圍有困難。例如江蘇，雖已列入出價(jià)，但要進(jìn)一步擴(kuò)大出價(jià)還有賴于法律的調(diào)整。因?yàn)椤墩少彿ā芬?guī)定的采購范圍小，而參加方固有的采購范圍大，小口徑無法滿足寬泛的要求，對接不上；對尚未出價(jià)的地方來說，由于多為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，本身就沒有多少采購規(guī)模，因此不太愿意出價(jià)。

第三，體制上存在差異，缺少專業(yè)人員，缺乏深入研究，部門協(xié)調(diào)難度大。一是我國實(shí)行分級管理體制。按照憲法規(guī)定，地方事務(wù)由地方?jīng)Q定，中央政府可以協(xié)調(diào)，但不能決策。加入GPA是地方事務(wù)，地方是否出價(jià)、何時(shí)出價(jià)及出價(jià)范圍只能由地方自主決定。二是缺少專業(yè)人員。雖然中央也多次組織培訓(xùn)，但地方專業(yè)人員較少，且缺乏相對固定人員，專業(yè)隊(duì)伍沒有建立起來，對加入GPA缺乏持續(xù)深入的研究，不能及時(shí)有效傳遞信息、提出建議，影響地方?jīng)Q策。三是部門協(xié)調(diào)難度大。GPA是一項(xiàng)全新的工作，范圍大、領(lǐng)域?qū)?、涉及面廣，僅靠財(cái)政部門一家不行，必須各部門達(dá)成共識，協(xié)調(diào)一致，分工合作。但要得到部門的理解、認(rèn)同和支持，難度較大。實(shí)際上，很多地方都成立了省級領(lǐng)導(dǎo)小組和工作機(jī)構(gòu)，但各部門都有自己的本職工作，沒有專人也沒有時(shí)間深入開展GPA研究，談判中遇到的一些問題得不到及時(shí)解決。四是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡。我國東部、中部和西部地區(qū)，省與省之間差異很大，各地特別是中西部地區(qū)及少數(shù)民族地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與參加方差距很大，對將來如何適應(yīng)GPA規(guī)則心里沒底。

3地方加入GPA的實(shí)踐——以江蘇省為例

盡管加入GPA存在很多困難，但地方還是積極努力開展工作，并取得了明顯成效。以江蘇省為例，作為地方省份之一，江蘇省積極開展加入GPA研究工作。在財(cái)政部指導(dǎo)下，省委省政府高度重視，省級相關(guān)部門分工合作共同努力，GPA談判應(yīng)對工作取得階段性成果：按時(shí)提交了出價(jià)建議及相關(guān)報(bào)告；在我國政府提交的第三份出價(jià)清單中，被列入首批開放的5個(gè)省市之一。

第一，領(lǐng)導(dǎo)高度重視。

江蘇省加入GPA研究工作，得到了省委省政府高度重視。書記和省長先后作出重要批示，常務(wù)副首長牽頭推進(jìn)，有力地推動(dòng)了相關(guān)工作開展。

第二，財(cái)政牽頭落實(shí)。

按照財(cái)政部和省委省政府要求，省財(cái)政廳作為牽頭部門，積極協(xié)調(diào)，承擔(dān)服務(wù)者角色：其中，組織省級22個(gè)廳局積極開展談判應(yīng)對工作；廳領(lǐng)導(dǎo)多次聽取政府采購處關(guān)于GPA研究工作的專題匯報(bào)，先后20多次對GPA工作做出指示，明確提出研究思路和具體要求；主持召開貨物、工程、服務(wù)、企業(yè)組會(huì)議，到有關(guān)部門協(xié)調(diào)，征求各有關(guān)部門對出價(jià)報(bào)告的意見和建議，督促落實(shí)，保證相關(guān)工作順利進(jìn)行。

一是積極組織協(xié)調(diào)。主動(dòng)向財(cái)政部請示匯報(bào)，定期召開工作組會(huì)議，及時(shí)傳達(dá)GPA談判形勢及財(cái)政部最新要求，并結(jié)合我省實(shí)際提出具體落實(shí)意見，使各成員單位在每個(gè)階段都知道“為什么、做什么和怎么做”。同時(shí)根據(jù)GPA談判形勢和各單位任務(wù)，加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)支持。

二是加強(qiáng)指導(dǎo)研究。根據(jù)談判形勢和財(cái)政部要求，及時(shí)與相關(guān)部門一起研究工作思路，主動(dòng)上門進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)、明確路徑、掌握方法。印發(fā)GPA研究參閱材料12期，會(huì)議紀(jì)要5期。

三是開展培訓(xùn)交流。先后舉辦了5期GPA知識培訓(xùn)班，請財(cái)政部、省法制辦及有關(guān)專家講課，介紹GPA知識、我國加入GPA談判進(jìn)展情況以及加入GPA對我省的影響等。組織牽頭單位及部分聯(lián)絡(luò)員到上級部門及兄弟省市學(xué)習(xí)考察，參加GPA會(huì)議及培訓(xùn)。舉辦專題講座，向有關(guān)部門及政府采購供應(yīng)商宣傳GPA基礎(chǔ)知識、加入GPA利弊分析等。

四是及時(shí)向省政府匯報(bào)爭取支持。我省出價(jià)建議報(bào)省政府審批時(shí)，為便于領(lǐng)導(dǎo)全面了解GPA以及出價(jià)相關(guān)情況，除財(cái)政部要求報(bào)送的相關(guān)材料外，還專門向省政府提交了參考材料，對GPA參加方出價(jià)情況、本省研究成果、出價(jià)理由和依據(jù)等詳細(xì)列表說明，得到省政府充分肯定，認(rèn)為基礎(chǔ)工作扎實(shí)、準(zhǔn)備資料詳實(shí)、提出建議合理，為領(lǐng)導(dǎo)決策提供了重要參考。

第三，部門分工合作。

我省GPA研究工作是在各廳局共同努力下開展的。省財(cái)政廳負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)，部門分工合作，具體工作由省經(jīng)信委、省商務(wù)廳、省水利廳和省國資委等部門牽頭的貨物、服務(wù)、工程和企業(yè)4個(gè)工作組負(fù)責(zé)，按任務(wù)分工開展研究，充分調(diào)動(dòng)相關(guān)部門的積極性，發(fā)揮各成員單位作用，出價(jià)結(jié)論由省聯(lián)席會(huì)議共同研究確定。

一是建立GPA聯(lián)席會(huì)議制度。由分管財(cái)政工作的省長擔(dān)任組長，財(cái)政廳長擔(dān)任副組長，22個(gè)廳局分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任成員，相關(guān)處室負(fù)責(zé)人擔(dān)任聯(lián)絡(luò)員。聯(lián)席會(huì)議辦公室設(shè)在省財(cái)政廳政府采購管理處，承擔(dān)日常工作。定期召開聯(lián)席會(huì)議，分階段研究布置各成員單位工作任務(wù)，積極推動(dòng)工作開展。

二是明確部門分工。按照《省級加入GPA談判工作聯(lián)席會(huì)議及其成員單位工作職責(zé)》和《省級部門GPA主要研究課題及任務(wù)分工》，明確各部門職責(zé)、任務(wù)及要求。

三是分階段開展工作。根據(jù)GPA談判形勢，我省將研究工作分為三個(gè)階段，即基礎(chǔ)研究階段(2008-2009年)、初步談判應(yīng)對階段(2010-2015年)和深入研究階段(2016年之后)。第一階段以重點(diǎn)課題方式開展，由4家部門分別研究；第二階段以成立貨物、服務(wù)、工程和企業(yè)4個(gè)工作組方式開展，結(jié)合各階段工作重點(diǎn)，采取課題研究與分組研究相結(jié)合的形式。

4關(guān)于GPA的思考

加入GPA是一項(xiàng)全新的具有挑戰(zhàn)性的工作，時(shí)間緊、任務(wù)重、要求高。開展研究工作5年多來，我們的主要體會(huì)有以下幾方面。

領(lǐng)導(dǎo)重視是關(guān)鍵。省委省政府高度重視，廳黨組直接領(lǐng)導(dǎo)，各成員單位共同努力是做好GPA研究工作的關(guān)鍵。作為牽頭部門，加強(qiáng)請示匯報(bào)，積極爭取領(lǐng)導(dǎo)支持也很重要。如主動(dòng)向財(cái)政部請示，及時(shí)領(lǐng)會(huì)上級的工作思路、要求和做法，并就工作中遇到的問題請示；及時(shí)專題匯報(bào)工作進(jìn)展情況，使各級領(lǐng)導(dǎo)了解我國GPA談判的形勢、任務(wù)和要求，了解我省GPA工作進(jìn)展情況、存在問題和困難、下一步工作打算，根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)批示，認(rèn)真貫徹落實(shí)。

建立機(jī)制是保證。建立有效的工作機(jī)制，發(fā)揮各工作組作用，調(diào)動(dòng)各成員單位積極性，是做好GPA工作的重要保證。開展GPA研究不僅要提交研究報(bào)告，為我國政府下一步出價(jià)提供依據(jù)，更重要的是能通過研究，為地方經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展提出意見和建議，這僅靠財(cái)政部門、依賴專家是無法完成的。我們每次參加財(cái)政部會(huì)議后，除及時(shí)向領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)外，會(huì)立即召開各工作組長會(huì)，傳達(dá)貫徹、明確任務(wù)、提出要求、分工落實(shí)。當(dāng)然，作為牽頭部門，自己首先要搞明白應(yīng)當(dāng)做什么、怎么做，才能給予有效指導(dǎo)幫助。

定位服務(wù)是基礎(chǔ)。牽頭部門加強(qiáng)協(xié)調(diào)、創(chuàng)造條件、做好服務(wù)，是做好GPA工作的基礎(chǔ)。為此我們積極組織協(xié)調(diào)，做好經(jīng)費(fèi)保障。財(cái)政部部署地方啟動(dòng)GPA應(yīng)對工作后，我們通過廣泛調(diào)查研究，了解中央及地方工作組情況，提出建議并爭取專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支持。隨著GPA研究工作的深入開展，省財(cái)政將GPA工作經(jīng)費(fèi)納入年度預(yù)算，保證了GPA研究工作順利開展。

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我國加入GPA談判歷程

中國政府是重承諾、守信用的。為了履行我國對世界貿(mào)易組織（WTO）的承諾，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，2007年12月28日，時(shí)任財(cái)政部長謝旭人代表中國政府向WTO秘書處提交了加入GPA申請書和初步出價(jià)清單，標(biāo)志著我國正式啟動(dòng)了加入世界貿(mào)易組織《政府采購協(xié)定》GPA談判。

自2007年提交申請以來，每年都組團(tuán)赴瑞士WTO秘書處及美國、歐盟等進(jìn)行多輪會(huì)談，每年都邁出實(shí)質(zhì)性步伐。

2008年，提交了關(guān)于政府采購法律體制的國情報(bào)告，標(biāo)志著法律調(diào)整談判正式啟動(dòng)。該年年初，地方開始開展加入GPA研究。

2009年，提交了中國加入GPA出價(jià)路線圖，表明我國出價(jià)的基本立場。

2010年7月9日，提交了《中國加入GPA修改出價(jià)清單》（即第二份出價(jià)清單）。將加入GPA后履行協(xié)定的時(shí)間由初步出價(jià)清單的15年改為5年，標(biāo)志著中國加入GPA的進(jìn)程加快。

2011年11月，中國政府提交的第三份出價(jià)清單中，出價(jià)范圍由中央部門擴(kuò)大到地方政府，北京市、天津市、上海市、江蘇省和浙江省等5省市列入出價(jià)范圍。

2012年11月，中國政府提交的第四份出價(jià)清單中，增加山東省、福建省和廣東省等3省列入出價(jià)范圍，地方共有8個(gè)省市列入出價(jià)范圍。對門檻價(jià)也進(jìn)行了修改。

2014年1月，中國政府提交的第五份出價(jià)清單中，加大了出價(jià)力度。增加遼寧省、重慶市，河南省、河北省、湖南省、湖北省等6個(gè)省市。地方共有14個(gè)省市列入出價(jià)范圍。同時(shí)降低了門檻價(jià)，并對服務(wù)附件等進(jìn)行了改進(jìn)。（作者單位：江蘇省財(cái)政廳政府采購處）