強化約束是今后預算工作主旋律

財稅專家帶你讀新預算法

編者按：歷時十年，四易其稿改動82處，新預算法改了些什么？傳遞出什么信號？本報特邀財稅專家解讀新預算法，以饗讀者。

強化約束是今后預算工作主旋律

■ 楊志勇

本次預算法修改的目的是“規范政府收支行為，強化預算約束，加強對預算的管理和監督，建立健全全面規范、公開透明的預算制度，保障經濟社會的健康發展”，據此，強化預算約束，是今后預算工作的主旋律。

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確，深化財稅體制改革的目標是建立現代財政制度。現代財政制度是相對于傳統財政制度而言的，在傳統制度下，預算制度不夠健全、預算的約束力較弱，甚至有流于形式之嫌，正所謂“一年預算、預算一年”。1994年財稅體制改革之后，特別是預算法正式實施以來，預算制度不斷得到完善、預算約束力不斷增強。但是，客觀地說，預算的約束力與國家治理的現代化要求相比，還有較大差距。

新預算法強調“政府的所有收支進預算。”這是加強全口徑預算管理的要求，也是預算約束力增強的基礎工作。新預算法規定，預算包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算，這樣的規定就意味著現有的全部政府收支都包括在預算內。

我國實行的分稅制財政管理體制，決定了中央及上級對地方的轉移支付是地方可支配財力的重要組成部分。過去，轉移支付規模未能盡早確定，可能導致地方政府預算編制不夠全面，并影響全口徑預算管理的執行。新預算法規定，縣級以上各級政府應當將對下級政府的轉移支付預計數提前下達到下級政府；地方各級政府應當將上級政府提前下達的轉移支付預計數編入本級預算。這種規定就可防止轉移支付所帶來的預算安排“遺漏”，并促進全口徑預算管理。

新預算法規定：“經人民代表大會批準的預算，非經法定程序，不得調整。各級政府、各部門、各單位的支出必須以經批準的預算為依據，未列入預算的不得支出。”這項規定減少了支出安排的隨意性，使預算對支出的約束力大幅度增強。

預算的約束力增強還體現在國債余額管理制度的規定上。新預算法規定：“對中央一般公共預算中舉借的債務實行余額管理，余額的規模不得超過全國人民代表大會批準的限額。”這是從法律層面上對2006年開始實施的國債余額管理制度的認可。新預算法的規定，從可支配財力角度對公共部門進行了約束。

新預算法強調各級預算應當遵循收支平衡原則，又要求各級政府應當建立跨年度預算平衡機制。我認為這是切合實際的，收支平衡是預算約束的表現。在過去，我們一直強調年度收支平衡。年度收支平衡固然重要，但是，年度平衡畢竟更多地與農業社會相聯系，現代社會經濟周期早已突破一個年度的概念。固守年度平衡，不能適應現實發展的需要，社會總需求與總供給的平衡之于現代經濟的穩定而言，顯得更加重要。

跨年度平衡機制的建立與現代國家所實施的中期預算管理是相匹配的。這也體現了預算約束應該是科學的遵守財政運行規律的約束，而不是盲目的固守陳規的約束。現代財政制度下，財政治理應適應國家動態治理的需要。中期預算管理對于中國還是新生事物，但它提高財政資金效率的作用已是共識。預算約束不是為約束而約束，約束是為了提高公共資金的效率。中期預算管理可以從更長的時間段來配置公共資金，可解決年度預算約束所帶來的“年末亂花錢”等部分問題。

財政轉移支付占地方可支配財力的比例較高。無論是一般性轉移支付，還是專項轉移支付，都應該在預算的約束下進行。根據新預算法，“財政轉移支付應當規范、公平、公開，以推進地區間基本公共服務均等化為主要目標”“規范、公平、公開”本身就是轉移支付約束力的體現。財政轉移支付是有制度約束的，且轉移支付的目標是明確的。目標在某種意義上說，也是一種約束。轉移支付不能偏離“推進地區間基本公共服務均等化”這一主要目標。為了增強轉移支付的約束力，一般性轉移支付的公式制定應該更加科學化和規范化。公式的形成機制應該有較為透明的程序，便于社會各界的監督。

專項轉移支付制度一度受到較多詬病。特別是一些市場能夠發揮作用的領域也設立專項轉移支付，轉移支付過多過濫，一方面使得財政資金浪費嚴重，另一方面市場在資源配置中的作用得不到應有的發揮。取消專項轉移支付的建議甚至也因此出現。顯然，這不符合財政制度運行規律。新預算法對專項轉移支付設立范圍作了限制，即“市場競爭機制能夠有效調節的事項不得設立專項轉移支付”。新預算法還規定：“按照法律、行政法規和國務院的規定可以設立專項轉移支付，用于辦理特定事項。”這是客觀的符合國家治理目標要求的。過去，專項轉移支付只要立項，往往缺乏退出機制，政策效力逐步遞減。此次預算法修訂，提出“建立健全專項轉移支付定期評估和退出機制”，就是直面問題，最大限度地發揮專項轉移支付的效力。

新預算法允許發行地方債，但對地方債的發行有諸多約束。這在地方債存量較多的背景中，顯然有其必要性。當然，這種約束要適應時代發展的需要，不斷地進行調整。

預算的約束力的增強在很大程度上是在人大的約束下進行。新預算法對加強人大在預算編制、執行、監督中的作用也作了諸多規定。無疑，這都是預算約束力增強的重要規定。

以公開促規范，以規范促透明，強化預算約束，勢必提高公共資金的使用效率。隨著預算約束力的增強，預算對公共部門的約束作用將是常態。從根本上說，這更有利于國家治理目標的實現，促進國家治理的現代化。

（作者單位：中國社會科學院財經戰略研究院）