新預(yù)算法為政府采購改革奠定基礎(chǔ)

新預(yù)算法為政府采購改革奠定基礎(chǔ)

■ 預(yù)算法修訂，為政府采購的制度改革奠定了基礎(chǔ)，提供了原則和方向

■ 政府采購支持創(chuàng)新的重要作用將繼續(xù)發(fā)揮，有必要再考慮其支持技術(shù)創(chuàng)新的新方式和新政策

■ 本報(bào)記者 賈璐

“從表面上看，公共預(yù)算是政府關(guān)于未來某個(gè)時(shí)期的收支測算，是個(gè)讓人乏味的會(huì)計(jì)問題。”美國華盛頓大學(xué)政治科學(xué)教授列維在其《統(tǒng)治與歲入》一書中告訴讀者，“然而，從根本上看，公共預(yù)算的本質(zhì)是一個(gè)國家極其重大的政治問題。”

確乎如此。一部預(yù)算法之所以會(huì)被稱為“亞憲法”“經(jīng)濟(jì)憲法”，就是因?yàn)轭A(yù)算法所限制的是公共資金的籌集與使用行為。來自國民的公共資金的使用，會(huì)對(duì)全體國民及不同群體的生活產(chǎn)生重大影響。

那么，歷時(shí)10年、改動(dòng)82處的預(yù)算法，會(huì)對(duì)政府采購帶來什么影響？清華大學(xué)公共管理學(xué)院政府研究所所長于安分析指出，此次預(yù)算法修訂，不但對(duì)推進(jìn)國家財(cái)政管理的民主化法治化意義重大，而且為政府采購的制度改革奠定了基礎(chǔ)，提供了原則和方向，對(duì)制度改革的影響已經(jīng)可以預(yù)見。

新一輪財(cái)稅改革第一炮

1994年，我國開始實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制改革，即根據(jù)中央政府和地方政府的事權(quán)確定其相應(yīng)的財(cái)權(quán)，并通過稅種的劃分形成中央與地方的收入體系，改革基本完成后便產(chǎn)生了之前的預(yù)算法。

隨后政府采購成為被納入財(cái)政支出改革的三大措施之一。當(dāng)時(shí)的財(cái)稅改革三部曲是：大力推進(jìn)部門預(yù)算改革、加快實(shí)行國庫直接支付制度、大力推行規(guī)范化的政府采購制度。在“十五”時(shí)期（2001年-2005年），支出改革成為財(cái)政改革的重中之重。

隨著國家治理現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程加快，十八屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》這一改革綱領(lǐng)性文件。從此，財(cái)政的定位發(fā)生了變化，財(cái)政的地位得到了應(yīng)有提升，財(cái)政成為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。然而，反觀現(xiàn)實(shí)中的財(cái)政制度，卻與新的財(cái)政定位存在差距。為此，中央政治局通過了財(cái)稅體制改革總體方案，明確了新一輪財(cái)稅改革的總方向。

“預(yù)算法修訂是新一輪財(cái)稅改革的第一站。”于安指出，“上世紀(jì)90年代的財(cái)稅改革是行政主導(dǎo)，目前的財(cái)稅改革則有明顯的法治導(dǎo)向。漸漸拉開大幕的財(cái)稅改革中，預(yù)算制度改革是基礎(chǔ)也是方向。新預(yù)算法的頒布實(shí)施，可以說是新一輪財(cái)稅改革的第一枚重大成果。”

新預(yù)算法規(guī)定：各級(jí)政府財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)按年度編制以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告，報(bào)告政府整體財(cái)務(wù)狀況、運(yùn)行情況和財(cái)政中長期可持續(xù)性，報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。于安認(rèn)為，新預(yù)算法增強(qiáng)了人民代表大會(huì)對(duì)財(cái)政收支的約束水平，提升了人民代表大會(huì)在預(yù)決算事項(xiàng)中的地位和作用。“這意味著我國國家財(cái)政民主程度的提高，可為即將展開的收入和支出制度改革奠定了基礎(chǔ)，這其中當(dāng)然包括政府采購。”

政府采購改革的新方向

于安指出：“從新預(yù)算法的具體條文里找，可能找不到多少與政府采購有直接關(guān)系的內(nèi)容；但從新預(yù)算法在國家財(cái)政管理所處的地位和發(fā)揮的作用來思考它與政府采購的關(guān)系，就會(huì)豁然開朗。”

新預(yù)算法中，“預(yù)算”這個(gè)看似普通的詞卻讓內(nèi)行人眼前一亮。這部新修訂的法律用“預(yù)算”一詞取代“政府預(yù)算”，彰顯出一種全新的理念。翻閱新預(yù)算法記者注意到，其中增加了一條作為第五條，來規(guī)定了預(yù)算的范圍及其結(jié)構(gòu)，即：“預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算。”于安分析認(rèn)為，目前我國政府采購的范圍主要以財(cái)政性資金作為依據(jù)，新預(yù)算法對(duì)財(cái)政性資金范圍的新規(guī)可能會(huì)影響到政府采購范圍的確定，當(dāng)然最終還要看支出制度的改革結(jié)果。“其中比較敏感的是將國有經(jīng)營性資本納入財(cái)政性資金，這跟政府采購的關(guān)系怎么看值得研究。”他坦陳。

新預(yù)算法將第三條改為第十二條，修改為“各級(jí)預(yù)算應(yīng)當(dāng)遵循統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則。各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制”。對(duì)此，于安指出，新預(yù)算法不再把“平衡”或者說“年度平衡”作為編制預(yù)算的首要原則，“這會(huì)影響政府的開支水平，進(jìn)而影響到政府采購支出的規(guī)模。”

新預(yù)算法將第十九條改為第二十七條，修改為：“……一般公共預(yù)算支出按照其功能分類，包括一般公共服務(wù)支出，外交、公共安全、國防支出，農(nóng)業(yè)、環(huán)境保護(hù)支出，教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育支出，社會(huì)保障及就業(yè)支出和其他支出。一般公共預(yù)算支出按照其經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類，包括工資福利支出、商品和服務(wù)支出、資本性支出和其他支出。”此外，新預(yù)算法還將第三十條改為第三十七條，具體表述修改為：“各級(jí)預(yù)算支出應(yīng)當(dāng)依照本法規(guī)定，按其功能和經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類編制。”這兩條改動(dòng)直接規(guī)定了政府支出問題。于安認(rèn)為：“直接引入經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類會(huì)涉及政府采購事項(xiàng)。如果預(yù)算編制直接規(guī)定商品和服務(wù)的支出項(xiàng)目，人大對(duì)政府采購的規(guī)模和結(jié)構(gòu)影響力將極大地加強(qiáng)。”

謀劃制度創(chuàng)新 迎接支出改革

財(cái)政部部長樓繼偉曾在公開場合表示，新一輪財(cái)稅體制改革中，最緊迫的任務(wù)有三項(xiàng)，即改進(jìn)預(yù)算管理制度、完善稅收制度、建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。

那么，新預(yù)算法開啟的下一輪財(cái)稅制度改革中，政府采購站在什么樣的位置？又應(yīng)承擔(dān)什么責(zé)任？

“事權(quán)與支出責(zé)任相結(jié)合”的原則，是政府采購支出管理的原則，是以后政府采購改革的基本方針。政府將依據(jù)事權(quán)權(quán)限及其事權(quán)實(shí)現(xiàn)效果對(duì)政府采購的效率承擔(dān)支出責(zé)任。效率包括經(jīng)濟(jì)效率、行政效率和政策效率，它以政府事權(quán)的內(nèi)容和實(shí)現(xiàn)效果作為確定依據(jù)。“因?yàn)椋罁?jù)事權(quán)和支出責(zé)任建立政府采購的績效體系，是政府采購改革中首先考慮的原則問題。”

建設(shè)創(chuàng)新型國家，推進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新，是政府的重要事權(quán)之一。于安認(rèn)為，國家經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型正在進(jìn)行，對(duì)技術(shù)創(chuàng)新的需求持續(xù)走高，政府采購支持創(chuàng)新的重要抓手還將繼續(xù)發(fā)揮作用。因此，有必要再考慮政府采購支持技術(shù)創(chuàng)新的新方式和新政策。

事實(shí)上，過去我國也曾嘗試過通過政府采購?fù)苿?dòng)技術(shù)創(chuàng)新，但由于當(dāng)時(shí)的對(duì)外政策和實(shí)際情況，這項(xiàng)嘗試無奈擱淺。“當(dāng)前的時(shí)機(jī)很適合重新啟動(dòng)政府采購扶持技術(shù)創(chuàng)新這項(xiàng)政策功能，當(dāng)然，這需要與之相配的政府采購頂層設(shè)計(jì)和制度創(chuàng)新。”于安說。他分析認(rèn)為，我國已經(jīng)在采購國貨方面有了新進(jìn)展，例如，公車采購改革要求采購國產(chǎn)車，電子政務(wù)和電子通訊方面強(qiáng)制使用國貨，都是出于政策需要進(jìn)行的政府采購貿(mào)易改革。自主技術(shù)創(chuàng)新和國家安全可以是繼續(xù)這一改革的重要政策，可以從經(jīng)濟(jì)安全角度、財(cái)政安全角度、軍事安全角度、國防安全角度等不同領(lǐng)域的安全訴求為國貨爭取更大份額。“其實(shí)美國就是先在軍工市場通過政府采購來扶持本國技術(shù)創(chuàng)新，隨后逐步將這項(xiàng)政策滲透到民用市場的。”

此外，區(qū)域發(fā)展也是一個(gè)政策問題。世界貿(mào)易組織《政府采購協(xié)定》成員的政府采購市場，開放程度最高的是中央采購實(shí)體，次中央采購實(shí)體則開放程度不一。于安認(rèn)為，“區(qū)域發(fā)展是我國發(fā)展的重要手段，比如西部開發(fā)、中部崛起等，其實(shí)，政府采購也應(yīng)有區(qū)域政策，應(yīng)充分考慮不同區(qū)域中，不同的經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)等狀況，來因地制宜地制定不同的政府采購?fù)赓Q(mào)政策。”

最后，于安借著我國高鐵產(chǎn)業(yè)的成功表達(dá)了自己的期待：希望能有更多更好更有效的政府采購產(chǎn)業(yè)支持計(jì)劃，來幫助更多產(chǎn)業(yè)復(fù)制我國高鐵產(chǎn)業(yè)的成功，最終促使更多產(chǎn)業(yè)步入高鐵時(shí)代！