安徽合肥交易中心建設挑戰法律紅線

安徽合肥交易中心建設挑戰法律紅線

專家認為，將承擔著特定政策功能的政府采購強行納入該平臺，是對政府采購法的公然顛覆；監管主體涉及省市兩級政府、多個部門，造成新的“管采不分”，易導致監管錯位。

■ 本報記者 戎素梅

在國家發展改革委《關于整合建立統一規范的公共資源交易平臺的方案》公開征求意見3個多月后，安徽省發改委的一紙文件，再次引發業內對公共資源交易改革的關注。

這份《關于印發規范全省公共資源交易集中推進行動實施方案的通知》（皖發改政策〔2014〕436號）要求，依托合肥市現有公共資源交易中心（以下簡稱“合肥交易中心”），共建省市合一的安徽合肥公共資源交易中心（以下簡稱“安徽合肥交易中心”）； 統一制度規范、統一信息發布、統一交易平臺、統一專家資源、統一信用評價、統一監督管理，并逐步將“六統一”拓展到全省范圍。相關部門應在今年年底前完成規定任務。

《實施方案》拋出這種省市共建的模式，看似邁出了“創新”的一步，但在業內專家看來，這一步已觸及法律的紅線。

職能定位、業務范圍不明  合法性受質疑

《實施方案》全文共兩千余字，但對安徽合肥交易中心的職能定位、業務范圍、內設機構等關鍵信息語焉不詳。國際關系學院國際經濟系副主任羌建新認為，其中多處表述含糊、前后矛盾，令人費解。

如，《實施方案》第二部分“主要任務”中規定，安徽合肥交易中心為省級與合肥市級各類公共資源交易活動提供規范的場所、設施和服務，組織開展公共資源現場交易活動，負責進場交易項目受理、按規定發布和公開交易信息、組織開評標等；編制服務事項目錄并向社會公開；推進交易電子化；建立和保管交易檔案；協助調查違法違規行為等。

然而，在上述內容之后，《實施方案》又規定，“合肥市公共資源交易中心現有的交易代理職能應逐步與交易中心（即安徽合肥交易中心）分離。”

“既然安徽合肥交易中心依托合肥交易中心的現有基礎，理應承接合肥交易中心此前的所有業務。”羌建新分析指出，“《實施方案》也規定，安徽合肥交易中心負責進場交易項目受理、組織開評標等。但后文又要求，合肥交易中心的交易代理職能應逐步與安徽合肥交易中心分離，也就是說，安徽合肥交易中心不具備交易代理職能。那么，它的職能到底是什么？性質又是什么？被分離的交易代理職能，是否由社會代理機構承接？這些都沒有交代清楚。”

羌建新認為，如果安徽合肥交易中心不再從事交易代理，該中心應該就是一個純粹的服務平臺。政府采購、產權交易等各項業務，仍按照原有流程操作，相關職能部門依法監管，只是在該平臺運作而已。按照這一思路，即使是省市共建公共資源交易中心，也并未實質性突破原有的監管和執行框架。

“《實施方案》還要求，在省發改委設立省公共資源交易監督管理辦公室（以下簡稱“省公管辦”），由其牽頭擬定省級公共資源進場交易目錄。進場交易意味著建立有形市場，必然發生‘化學反應’，與交易代理職能分離的規定又存在矛盾。”羌建新說。

除交易平臺職能定位不明晰這一“硬傷”外，多位受訪者還指出，《實施方案》未闡明“公共資源”的定義及業務范圍。

“該方案似乎默認公共資源交易的內涵是具體、明確、無需解釋的，即必然涵蓋工程建設、土地使用權和礦業權出讓、產權交易、政府采購等交易代理業務，實則不然。”中央財經大學政府管理學院教授徐煥東表示，政府采購是政府為滿足社會公共需求而進行的購買行為，承擔著特定的政策功能，具有獨立的特征，并不是簡單的所謂“資源交易”。把它與土地出賣等放到一起，是一種不倫不類的做法。從世界各國來看，實在找不出哪個國家有這樣的“創造”。

此外，以安徽省發改委的名義下發文件，對各相關職能部門的管理權限進行重新界定和分配，使《實施方案》的合法性、權威性受到質疑。“對于政府采購活動的監管、執行體系和部門職責，2003年實施的政府采購法已作出明確規定，這代表了國家意志，但是《實施方案》另起爐灶，打破了現行的行政管理體制，顯然是對政府采購法的公然顛覆。”某業內專家作出這一論斷。

據安徽省某省直單位負責人X先生透露，此前省發改委曾擬訂了兩個方案。一是組建省市合一的安徽合肥公共資源交易中心，由合肥市公共資源交易監督管理局（以下簡稱“市公管局”）負責業務指導；二是組建安徽省公共資源交易中心，省交易中心設在省政府政務服務中心，業務上接受省公管辦指導。在各部門的利益博弈下，最終選定了第一個方案。

“省發改委只是一個部門，怎么可能發一個文件，就改變各職能部門依法監管的格局，將監管權集中于一體呢？”徐煥東指出，發改委只是一個部門，而政府采購、產權交易等業務都有專門的職能部門進行管理，有政府采購法、產權交易法等法律制度規范，不顧這些法律進行“創新”，有欠妥當。

跨級監管易錯位 專家庫等資源整合難實現

“暫且不論《實施方案》的多處‘硬傷’，從實際操作角度看，省市共建交易中心的改革模式難以開展，市級交易中心從事省級采購業務大有問題。”南開大學法學院教授何紅鋒認為。

何紅鋒指出，合肥交易中心在全省范圍內的輻射力相對較弱。比如，有些省級單位不一定在合肥市。如果統一交易市場，必然增加業務成本。這是第一個層面的問題。

跨層級管理難度較大，則是第二個層面的問題。《實施方案》規定，安徽合肥交易中心直屬合肥市人民政府，由市公管局負責業務指導。在某項省級采購業務的組織實施中，省級財政部門、省人大、省紀檢監察部門甚至省政府對該交易中心的管理都存在相當難度。“因為跨層級且無隸屬關系的管理很難實現。”

“多頭監管導致的監管缺位、錯位、‘扯皮’等矛盾，在安徽合肥交易中心必然加大。這是第三個層面的問題，也是最根本的問題。”何紅鋒分析，按照《實施方案》，市公管局負責該交易中心的業務指導，省公管辦負責指導和監管全省公共資源交易活動，這原本就違反了政府采購法對財政部門法定監管權限的規定，再涉及安徽省、合肥市兩級財政部門以及省發改委，矛盾將更為復雜。

何紅鋒的觀點得到其他受訪者的一致贊同。徐煥東認為，《實施方案》不僅出現部門代替政府、部門改變法律框架內容的問題，還涉及不同級政府之間的執行和監管權限及責任。將不同級政府的采購執行權、監管權簡單合一，必然出現混亂。“如果把省級采購業務交給該交易中心，那么，省級財政部門是否仍按法律規定履行監管職責？其中對市政府管理的交易中心，如何約束和管理？如果省級財政部門不能進行管理，監管出現問題，責任由誰承擔？采購方式變更的審批、供應商投訴質疑的處理，又由哪級政府、哪個部門來負責？”徐煥東說。

X先生則從業務承接的角度作出分析：

《實施方案》要求建設省公共資源交易綜合評標專家庫，公共資源交易項目的評審專家須從該專家庫中隨機抽取。這與已建成的政府采購專家庫是不兼容的。在抽取和使用專家上，也存在多頭管理問題。

在供應商庫建設方面，合肥交易中心實行會員制，收取會費。而政府采購則依托電子化管理手段，突出服務性、公益性和非營利性。二者存在較大差異。

在代理機構管理方面，合肥交易中心往往把業務外包給代理機構，并支付較少的代理費用。據統計，2013年，合肥交易中心各項業務收入2.7億元，是一個極具諷刺意味的數據。“合肥交易中心已成為創收機構，這些都是代理機構的代理成本，實際上增加了項目交易成本，還存在腐敗的風險。”

在電子交易系統對接方面，政府采購管理操作系統是金財工程框架下的系統，如何實現與公共資源交易系統的對接？

在業務監管主體方面，原則上講，省級采購項目的投訴找省級財政部門，市級的找市級財政部門，但實際的監管權、投訴處理權都被市公管局掌控，造成新的“管采不分”。這也是前兩位專家提到的最根本問題。

“可以看出，省市共建的交易中心是一個純市場性質的交易中心。如果將政府采購業務強行納入該中心，政府采購自身的政策性、政府意圖無從體現。”X先生總結道，“建立公共資源交易中心的本意是提高效率、降低交易成本，合肥交易中心的實踐證明并非如此。在這一創收機構的基礎上組建安徽合肥交易中心，無異于沙上建塔。”

依法行政  構建符合現代政府公共服務理念的交易平臺

受訪者一致認為，公共資源交易中心的建立，必須在貫徹落實黨的十八屆三中全會精神和堅持依法行政的前提下進行。平臺建設也應符合深化行政管理體制改革的要求，并突出電子化交易平臺和公益性服務平臺的改革方向。

徐煥東表示，依法行政是本屆政府的明確要求。國家通過立法的方式，規范了政府采購的監督管理和實施方式，即使現行法律存在某些不足，在未被廢止或作出修改的情況下，仍然應該遵從。不管是什么級別的政府，也不管是什么部門，在行政和行事時，都應考慮相關法律依據。

“十八屆三中全會明確提出要處理好政府和市場的關系，必須切實轉變政府職能，進一步簡政放權，建設法治政府和服務型政府。”一位不愿具名的專家指出，當前，解決公共資源交易中的問題，核心是根據交易對象的特點，明確細化各行業交易規則、簡化程序并推進信息公開，而非強調入場交易并施以新的政府管控，平臺應服從服務于這一目標，建設成開放的、公開的、有現代政府公共服務理念的平臺。

該專家認為，按行政區域劃分公共資源交易市場，以強制目錄形式界定交易地點、交易主體、交易對象的做法，不僅沒有明確的法律授權，還會觸及政府干預市場的手段和范圍是否合理、與中央建設全國統一開放市場的要求是否一致等問題。而從歐盟等西方發達國家和地區的經驗看，行政干預的范圍被嚴格限定在履行基本公共服務職能的范疇，統一市場的形成均是通過建設電子化無形交易平臺、明晰法定市場交易規則、促進交易信息公開來推動。因此，作為改革的頂層設計，公共資源交易平臺建設方案是選擇有形市場的思路，還是堅持電子化無形交易平臺的改革方向，值得綜合各方面因素權衡考慮。從過往實踐看，以違法創新替代依法行政的“合肥模式”，是否應在安徽全省推廣，仍有待考量。