誰(shuí)左右著評(píng)標(biāo)結(jié)果

誰(shuí)左右著評(píng)標(biāo)結(jié)果

采購(gòu)人意愿能否左右評(píng)委會(huì)意見?

資格后審在評(píng)標(biāo)環(huán)節(jié)中擁有何種地位?

■ 本報(bào)記者 朱穎

※案情※

在某政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)組織的一批服裝面料公開招標(biāo)項(xiàng)目中，共5家投標(biāo)人遞交了投標(biāo)文件。項(xiàng)目準(zhǔn)時(shí)開標(biāo)，由5名外聘專家組成的評(píng)標(biāo)委員會(huì)在當(dāng)天對(duì)所有投標(biāo)文件進(jìn)行了評(píng)議，并且依法推薦了3名中標(biāo)候選人。之后，評(píng)標(biāo)委員會(huì)和采購(gòu)人對(duì)所有中標(biāo)候選人進(jìn)行資格后審，評(píng)議過程與結(jié)果在規(guī)則上不存在問題，但采購(gòu)人對(duì)第一中標(biāo)候選人并不滿意，同時(shí)，對(duì)排名第二和第三的候選人也不是十分滿意。

在資格后審的第一輪，評(píng)標(biāo)委員會(huì)和采購(gòu)人并未發(fā)現(xiàn)任何問題，但在復(fù)核時(shí)發(fā)現(xiàn)，3家中標(biāo)候選人均未提供“經(jīng)過國(guó)家法定計(jì)量機(jī)構(gòu)鑒定合格的檢驗(yàn)檢測(cè)設(shè)備”的相關(guān)證明文件，而此條要求是招標(biāo)文件中的*號(hào)條款，必須無(wú)條件滿足。故評(píng)標(biāo)委員會(huì)對(duì)此3家投標(biāo)人作廢標(biāo)處理。這3家投標(biāo)人均被廢標(biāo)后，本項(xiàng)目剩余的實(shí)質(zhì)性響應(yīng)投標(biāo)人已經(jīng)不足3家，故本項(xiàng)目招標(biāo)工作被終止。此后，項(xiàng)目經(jīng)重新修改招標(biāo)文件、重新發(fā)布招標(biāo)公告再次進(jìn)行了采購(gòu)。

項(xiàng)目原第一中標(biāo)候選人在看見廢標(biāo)公告后對(duì)評(píng)審委員會(huì)做法提出質(zhì)疑，質(zhì)疑內(nèi)容涉及資格后審等具體環(huán)節(jié)。但因?yàn)樵擁?xiàng)目的上述處理結(jié)果合規(guī)合法，故第一中標(biāo)候選人的質(zhì)疑被駁回，此項(xiàng)目第一次采購(gòu)過程順利結(jié)束。

※分析※

本案中，有3個(gè)細(xì)節(jié)問題值得思考。

第一，評(píng)標(biāo)委員會(huì)本應(yīng)對(duì)評(píng)標(biāo)結(jié)果擁有絕對(duì)的決定權(quán)，按照法律規(guī)定，采購(gòu)人是不能隨便更改這一決定的。然而，本案中，專家自認(rèn)為其評(píng)議是合法合規(guī)的，只因?yàn)椴少?gòu)人單方面不滿意，采購(gòu)結(jié)果最終受到影響。而代理機(jī)構(gòu)在對(duì)投標(biāo)文件進(jìn)行審核時(shí)發(fā)現(xiàn)了可以廢標(biāo)的條件，矛盾被化解。那么，在各方博弈中，到底誰(shuí)左右著評(píng)標(biāo)結(jié)果。

第二，本案有關(guān)資格后審的問題也引起了各方關(guān)注。根據(jù)資格后審原則，在確定中標(biāo)人之前，評(píng)標(biāo)委員會(huì)及采購(gòu)人需要先對(duì)項(xiàng)目的第一中標(biāo)候選人進(jìn)行資格后審，如果審核通過，則將合同授予該投標(biāo)人；如果審查沒有通過，將按排名排序?qū)υ摪乱粋€(gè)中標(biāo)候選人進(jìn)行審查。以此類推，直至確定最終的中標(biāo)人。那么，資格后審在評(píng)標(biāo)中的地位如何？對(duì)評(píng)標(biāo)結(jié)果又有何影響？

第三，本案中，投標(biāo)人的質(zhì)疑和投訴大多源于信息的不對(duì)等，而資格后審的過程是保密的，但之后還是收到了供應(yīng)商對(duì)評(píng)標(biāo)委員會(huì)的質(zhì)疑，說明有人泄露了信息，由此也引發(fā)了對(duì)評(píng)標(biāo)信息保密性的討論。

關(guān)在籠子里的自由裁量權(quán)

在評(píng)標(biāo)過程中，評(píng)審專家常被認(rèn)為擁有掌控投標(biāo)人生殺大權(quán)的權(quán)利，也就是所謂的自由裁量權(quán)，這一權(quán)利對(duì)評(píng)標(biāo)結(jié)果的影響力到底有多大？

“自由裁量權(quán)的本質(zhì)是在一定價(jià)值原則下的自我行為選擇，是政府必須掌握、且不容忽視的權(quán)利。但這一權(quán)利的尺度卻很難拿捏。” 北京物資學(xué)院商學(xué)院教授倪東升解釋，“過去曾擔(dān)任聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)的安南指出：私心、用智、自由裁量和尋租是導(dǎo)致腐敗的溫床。因此，這一權(quán)利也需要關(guān)進(jìn)籠子里加以限制。”

“當(dāng)然，本案中，導(dǎo)致項(xiàng)目廢標(biāo)的原因是投標(biāo)人均沒有滿足招標(biāo)文件中的必要條件，不涉及專家自由裁量權(quán)。”倪東升隨后補(bǔ)充道。至于評(píng)標(biāo)專家的自由裁量權(quán)對(duì)評(píng)標(biāo)結(jié)果所產(chǎn)生的影響力，倪東升認(rèn)為這一點(diǎn)無(wú)可厚非，“在評(píng)審中，客觀分無(wú)法更改，而主觀分難以量化。因此，專家的自由裁量權(quán)可能很大，甚至對(duì)采購(gòu)結(jié)果產(chǎn)生決定性影響。此時(shí)，考驗(yàn)的就是代理機(jī)構(gòu)在其中的平衡能力。”倪東升說，“具體到現(xiàn)實(shí)中，自由裁量權(quán)到底用不用，視具體領(lǐng)域而定。既要看中介機(jī)構(gòu)把握的尺度，也要看三方博弈的結(jié)果。”

“的確，評(píng)標(biāo)委員會(huì)的自由裁量權(quán)必然存在。” 在這一問題上，北京建緯律師事務(wù)所主任譚敬慧也得出了類似的結(jié)論。“這主要由于招標(biāo)文件不可能面面俱到，比如招投標(biāo)過程中，評(píng)標(biāo)辦法也許不能完全覆蓋之前招標(biāo)文件中所提出的條件，在此情況下，只能依據(jù)法條來判定。”譚敬慧說，“此外，對(duì)經(jīng)濟(jì)合理性的判斷也會(huì)動(dòng)用到自由裁量權(quán)，如對(duì)于低于成本價(jià)不能中標(biāo)這一規(guī)定，專家又該如何判斷成本價(jià)？當(dāng)評(píng)標(biāo)辦法本身無(wú)法判斷時(shí)，專家自然會(huì)動(dòng)用自由裁量權(quán)。”同時(shí)，譚敬慧補(bǔ)充，所有的權(quán)利與義務(wù)是相對(duì)應(yīng)的，行使自由裁量權(quán)也意味著專家需要承擔(dān)一定的義務(wù)。

那么，評(píng)標(biāo)專家該如何正確行使自由裁量權(quán)？譚敬慧認(rèn)為專家應(yīng)先尋找到正當(dāng)且合理的依據(jù)，而對(duì)于這種邊界的把握，取決于專家的專業(yè)素養(yǎng)，以及全面掌握信息的能力等一系列因素。當(dāng)然，獲得更多信息也意味著需要消耗更長(zhǎng)的時(shí)間，因此，行使權(quán)利的時(shí)間是否延長(zhǎng)十分值得探討。

對(duì)于這一問題，陜西省招投標(biāo)協(xié)會(huì)顧問、專家委員會(huì)主任陳川生將評(píng)審專家的責(zé)任歸納為三權(quán)兩責(zé)，即對(duì)文件真假的質(zhì)疑權(quán)、對(duì)供應(yīng)商好壞的評(píng)審權(quán)與對(duì)中標(biāo)候選人名次的推薦權(quán)，與權(quán)利對(duì)等要承擔(dān)的義務(wù)包括對(duì)評(píng)審意見與結(jié)果承擔(dān)個(gè)人責(zé)任與保密責(zé)任。他認(rèn)為評(píng)審專家在評(píng)標(biāo)過程中，對(duì)于那些可以從有關(guān)渠道獲得信息并給予分值的顯性因素，專家的自由裁量權(quán)是受到限制的，而對(duì)于那些諸如工程設(shè)計(jì)理念等隱性因素，則需要專家充分發(fā)揮自由裁量權(quán)。

“然而，現(xiàn)實(shí)情況卻是專家的權(quán)利責(zé)任是不對(duì)等的。本案最終以投標(biāo)人不足3家作廢標(biāo)處理，我個(gè)人不贊同這樣的做法，開標(biāo)以后是參數(shù)的競(jìng)爭(zhēng)，而不是人數(shù)的競(jìng)爭(zhēng)。”陳川生表示。

對(duì)規(guī)則的把握是一種權(quán)利

招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)往往是各方利益的匯集點(diǎn)，采購(gòu)的結(jié)果更是各方博弈的重點(diǎn)，但實(shí)踐中，采購(gòu)人的期望往往與專家評(píng)審結(jié)果大相徑庭，采購(gòu)人意愿是否能左右評(píng)標(biāo)委員會(huì)意見？代理機(jī)構(gòu)又該如何在多方博弈中平衡關(guān)系？

“采購(gòu)人發(fā)現(xiàn)評(píng)標(biāo)結(jié)果對(duì)自己不利就想方設(shè)法進(jìn)行阻撓，這種現(xiàn)象會(huì)不會(huì)發(fā)生，很大程度取決于采購(gòu)人對(duì)法律規(guī)則的掌握程度。這種現(xiàn)象在現(xiàn)實(shí)中的確存在，但我不認(rèn)為這是驅(qū)使評(píng)委、代理機(jī)構(gòu)更改結(jié)果的根源。”倪東升認(rèn)為，對(duì)于代理機(jī)構(gòu)作用的評(píng)價(jià)是分領(lǐng)域的，有的采購(gòu)事項(xiàng)的確存在中介在引導(dǎo)的情形，這是不正常卻難以避免的。

在談到代理機(jī)構(gòu)在利益博弈中扮演的角色時(shí)，中國(guó)遠(yuǎn)東國(guó)際招標(biāo)公司副總裁劉學(xué)東認(rèn)為代理機(jī)構(gòu)還能做得更多。“代理機(jī)構(gòu)不是評(píng)委，卻需要協(xié)助采購(gòu)工作順利執(zhí)行。雖然最終的采購(gòu)結(jié)果是由評(píng)標(biāo)委員會(huì)出具，但代理機(jī)構(gòu)仍需要負(fù)擔(dān)一部分責(zé)任。本案中，由于不能滿足采購(gòu)人意圖，代理機(jī)構(gòu)在對(duì)投標(biāo)文件進(jìn)行研究時(shí)發(fā)現(xiàn)各方均沒有滿足的資格條件，最終化解了三方矛盾，所以我認(rèn)為代理機(jī)構(gòu)需要清楚自己所處的位置，對(duì)于是否能在其中有所作為，這一切都是要建立在對(duì)業(yè)務(wù)熟悉與法律知曉基礎(chǔ)上。”劉學(xué)東表示。

“在政府采購(gòu)中，編制招標(biāo)文件和組織評(píng)標(biāo)的能力依然是代理機(jī)構(gòu)的基本能力，具體到本案，評(píng)審對(duì)象是在沒有滿足法律規(guī)定的前提條件下進(jìn)入了評(píng)審環(huán)節(jié)，其程序是不合法的。事實(shí)上，當(dāng)代理機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)評(píng)標(biāo)委員會(huì)沒有根據(jù)法定程序而組建，或沒有依據(jù)法定程序評(píng)標(biāo)時(shí)，應(yīng)在第一時(shí)間予以糾正。”陳川生援引財(cái)政部18號(hào)令對(duì)評(píng)標(biāo)程序中比較與評(píng)價(jià)步驟的規(guī)定，即評(píng)審委員會(huì)需要按照招標(biāo)文件規(guī)定的評(píng)標(biāo)方法和標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)資格性檢查、符合性檢查合格的投標(biāo)文件進(jìn)行商務(wù)和技術(shù)評(píng)估，以及綜合比較與評(píng)價(jià)。他認(rèn)為本案中專家在評(píng)標(biāo)時(shí)，沒有檢查投標(biāo)文件是否合格而直接評(píng)審，是不符合法定程序的。

保護(hù)專家公正性

“資格預(yù)審與后審是對(duì)立的，這兩種方式的相同點(diǎn)在于都需要在開標(biāo)之前先審查，再評(píng)標(biāo)。對(duì)于評(píng)審中需要主觀判斷的內(nèi)容，大多需要憑借專家經(jīng)驗(yàn)，對(duì)投標(biāo)人進(jìn)行快速篩選，一般資格審查不合格的投標(biāo)人是不能進(jìn)入下一程序的。”倪東升表示，本案在復(fù)核時(shí)發(fā)現(xiàn)3家中標(biāo)候選人未滿足投標(biāo)文件中的*號(hào)條款而作出廢標(biāo)處理，而事實(shí)上，參與投標(biāo)的供應(yīng)商一共有5家，評(píng)審委員會(huì)卻沒有考慮其余2家投標(biāo)人資格條件是否符合，再進(jìn)行下一步評(píng)審。“因此，這個(gè)案例還不夠充分。”倪東升補(bǔ)充道。

對(duì)于評(píng)標(biāo)過程保密性的問題，陳川生認(rèn)為，法律規(guī)定對(duì)評(píng)標(biāo)過程進(jìn)行保密是對(duì)專家公正評(píng)標(biāo)的一種保護(hù)，如果在透明的情況下，可能專家會(huì)有顧慮不敢講真話。因此，法律設(shè)置時(shí)，應(yīng)確保評(píng)審環(huán)節(jié)的保密性，保護(hù)專家公正地發(fā)表意見。但是現(xiàn)行法律的缺陷在于，當(dāng)投標(biāo)人受到不公正待遇時(shí)取證很難。實(shí)踐中，對(duì)于一些評(píng)標(biāo)過程存在明顯問題的案件，由于沒有證據(jù)而難以處理，從而引發(fā)現(xiàn)實(shí)矛盾。

“具體來說，信息保密分不同的層面，除了專家需要對(duì)評(píng)審信息進(jìn)行保密外，中介機(jī)構(gòu)也會(huì)為避免不必要麻煩而對(duì)信息進(jìn)行保密。”倪東升說，“對(duì)于供應(yīng)商來說，對(duì)投標(biāo)報(bào)價(jià)的保密，是會(huì)對(duì)其產(chǎn)生直接影響的。當(dāng)然，這些信息具體要保密到什么程度，值得探討。”