致理論：在改革快車道上激揚

致理論：在改革快車道上激揚

指尖漏沙，又到歲尾。回望2014，建立現代財政制度的提出、政府職能轉變的推進、新預算法的出爐、“法治中國”精神的確立……在這風起潮涌的改革年代，一直與主流經濟社會發展共振著的政采理論界，又激起了哪些浪花，有幾朵可供采擷？

1法治

歷史會記住這一年，而書寫在汗青上的，必定是這兩個字。

隨著十八屆四中全會的聚焦，“法治”一詞當之無愧成為2014最為鮮明的年度特征。政府采購也在這撲面而來的法治新風中，重新定位改革思路。在理論界內，多位專家從科學立法、依法采購、改革創新、執法監督等方面，探討政府采購法治化的建設路徑。

其中，清華大學公共管理學院教授于安在《新法治主義下的政府采購走向》一文中指出，在《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》樹立的基本精神下，法治將成為中國社會主義的特色之一、中國社會主義的基本標志之一，國家治理體系將由法治來引導。于安認為，可將此概括為“法治主義的新型現代化”和“新法治主義的國家治理體系”。政府采購是政府工作的一部分，十八屆四中全會《決定》對法治政府建設提出了一系列新要求，也必須落實到政府采購工作中來。于安表示，自上世紀80年代以來的政府法治工作，偏向于保護公民、法人及其他組織的合法權益，法治體系以“反行政侵權”為重要特征，對于政府工作本身的依法行政缺乏系統的理論和制度。現在《決定》要求把經濟社會發展規劃、政府投資等公共行政都納入法治框架，那么與政府采購相關法律的制定、修訂、實施都將在新的法治體系下進行。

相信十八屆四中全會揚起的“法治”大旗將會對政府采購的法治建設產生長期和深遠的影響，讓我們對未來的政府采購法治建設更加充滿期待。

2PPP

自2013年年底財政部正式將PPP模式作為深化改革的抓手以來，PPP模式持續升溫，在各地政府尤其是財政系統中受到空前關注。

PPP是公私伙伴關系（Public-Private-Partnership）的簡稱，我國目前尚無統一的PPP立法，不同的國家、組織機構、專家學者等對PPP都有不同的定義理解。總體而言，PPP是公共部門與私有部門以合作關系運作項目的一種總稱，是一種替代性的基礎設施和公共服務的交付方式。美國交通部于2007年在向國會提交的報告中，就已經開宗明義地指出“PPP本質上是一種采購形式”。今年9月24日，財政部發文，要求推廣運用政府和社會資本合作模式（PPP），在全國范圍內開展項目示范，地方各級財政部門要按照政府采購法及有關規定，依法選擇項目合作伙伴。

中國人民大學公共管理學院副教授王叢虎認為，作為一個服務型政府，通過PPP模式來實現公共服務提供機制的多元化和高效化，無疑將是我國未來必須解決的重大問題。政府購買公共服務絕不是簡單的買賣合同關系，而是應該充分借鑒公私伙伴關系模式下的不同購買方式，如合同承包、特許經營、補助、憑單、法令委托、出售、無償贈與、清算、撤出、放松管制等，通過多種多樣的民營化渠道實現政府提供公共服務的多樣性、效益性、節約性和效率性。

此外，業內專家普遍認為，當前推廣運用PPP模式，首先要做好制度設計和政策安排，明確適用于該模式的項目類型、采購程序、融資管理、項目監管、績效評價等事宜。

3政府購買服務

幾十萬個社會組織、百萬家事業單位以及數以千萬計的中小企業，競逐政府購買服務市場。誰會是政府的最優選擇？政府如何成為精明買家和公共利益的忠實擁躉？

自十八屆三中全會決議中多次闡述政府購買服務后，政府購買服務在今年依然保持居高不下的關注度。與往年不同的是，今年理論專家們在一定實踐經驗積累的基礎上，對政府購買服務的研究探討的廣度深度都明顯拓展，理論建設已全面覆蓋“買什么”“怎么買”“向誰買”“買得值”等各方面。

對于“買什么”，財政部副部長劉昆認為，要在調研的基礎上，結合當地實際，按照有利于轉變政府職能，有利于降低服務成本，有利于提升服務質量水平和資金效益的原則，認真研究制定并逐步擴大政府購買服務的指導性目錄。財政部政府采購管理辦公室主任王瑛則就“怎么買”的問題指出，服務需求的多元性及社會發展的非均衡性，決定了應按照方式靈活、程序簡便、競爭有效、結果評價的原則組織開展政府購買服務工作。在“向誰買”的問題上，天津市政府采購中心主任陳燕平建言：在服務采購對象上，要妥善處理好事業單位與其他市場主體的關系；在建立服務能力評價標準上，要處理好現在和未來的關系；在功能目標的設定上，要與財政支出績效目標形成體系。在“買得值”方面，清華大學公共管理學院教授于安指出，在對政府要做績效評估的同時，應在交給社會之前要做全面的風險評估。

4新預算法

歷時10年、改動82處的預算法，會對政府采購帶來什么影響？清華大學公共管理學院政府研究所所長于安分析指出，此次預算法修訂，不但對推進國家財政管理的民主化法治化意義重大，而且為政府采購的制度改革奠定了基礎，提供了原則和方向，對制度改革的影響已經可以預見。

他坦陳：“從新預算法的具體條文里找，可能找不到多少與政府采購有直接關系的內容；但從新預算法在國家財政管理所處的地位和發揮的作用來思考它與政府采購的關系，就會豁然開朗。”于安分析認為，目前我國政府采購的范圍主要以財政性資金作為依據，新預算法對財政性資金范圍的新規可能會影響到政府采購范圍的確定并影響到政府采購支出的規模。

5國家治理

國家治理理念在十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中實現了重大的理論突破，首次提出財政是國家治理的基礎和重要支柱。

中國社會科學院財經戰略研究院研究員楊志勇認為，這種理念改變了財政只是收錢花錢的做法，將財政提到了應有的位置。財政改革和政府采購制度改革都應更加注意“政”功能的實現。

而在對外經貿大學國際招投標與政府采購研究中心副主任屠新泉看來，政府采購制度是構建現代財政制度的一部分，是在預算制度將財政支出合理分配后，如何有效使用財政支出的問題，所以該制度的一個前提是完善的預算制度。

6深化財稅體制改革

改革開放以來，財稅體制改革始終承擔著“先行軍”的使命，發揮著突破口的作用。6月30日，《深化財稅體制改革總體方案》通過，業內專家的關注點是，這將對政府采購產生何種積極影響。

中央財經大學財經研究院院長王雍君認為，政府采購根植于財政。建立現代財政制度提出后，作為財政支出管理重要內容的政府采購必須服從服務于這一戰略思想。現代財政制度約束和引導政府花好人民的錢。合規性與績效是其兩個基本的衡量標準。一般而言，合規更優先，績效更重要。政府采購也涵蓋了合規性控制和績效目標兩個維度。以此而言，改革政府采購制度應具備一個基本的前提條件，那就是確保預算過程的財務合規性控制。

7國家安全

從美國“棱鏡門”秘密監聽事件開始，互聯網時代的國家安全問題進入公眾視野。今年5月21日，亞信峰會的召開也使國家安全問題受到廣泛關注。恰在峰會召開前夕，政府采購領域曝出了兩則備受關注的事件：微軟Win8操作系統被禁止在中央國家機關采購中安裝、首批千余臺軍用紅旗H7轎車順利交付。這些看似巧合的事件，透露出政府采購與國家安全的關聯度。

國際關系學院黨委書記劉慧認為，從我國國內安全形勢看，過去我們更多關注傳統安全，把國家安全問題更多地理解為領土、政權和軍事等方面的安全。如今隨著我國國際地位的提升，非傳統安全也成為我國經濟、社會發展非常重要的影響因素，不能不引起大家的關注。同時她指出，保障國家安全，具體到政府采購實踐層面，一是在購買信息技術產品的時候要注意它有沒有信息安全的問題，二是在購買非信息技術產品進行信息披露、信息交流的過程中，要充分考慮是不是能有效地保護相關部門相應的信息安全。

國家信息中心助理研究員呂漢陽也認為，政府采購引導產業發展、支持國產產品等政策功能對國家經濟安全、產業安全都有現實和深遠影響。

8諾貝爾獎

2014年諾貝爾經濟學獎甫一公布，中國政府采購學界就為之振奮。細究緣由，原來是本屆獲獎的讓·梯若爾教授曾經與讓－雅克·拉豐教授在1993年合作出版過一本專著《政府采購與規制中的激勵理論》。

其實書的英文原名是A Theory of Incentives in Procurement and Regulation，直譯應為《采購與規制中的激勵理論》，之所以出現“政府采購”字樣，完全是譯者在“采購”前加了“政府”兩字造成的。因此國際關系學院公共市場與政府采購研究所副所長趙勇強調，書中提到的“政府采購”，是為了與另一個概念“規制”相呼應——“規制”針對的是企業向消費者提供產品和服務的問題，“政府采購”則針對企業向政府提供產品和服務的問題。所以期待在書中找到招標方案、評標因素、談判技巧、詢價流程的政府采購從業人員可能會感到失望。

清華大學公共管理學院同方政府采購市場與政策研究中心(籌)副主任宋雅琴則從另一個角度說明，將看似追求“競爭”的政府采購與跟壟斷相關的“規制”放在一起，可以讓政采人在我國政府采購面對政府購買服務、公私伙伴關系（PPP）以及國防采購等手足無措時，重新思考“競爭”在政府采購這項制度中的地位和作用。

9國務院發展研究中心報告

作為我國政務智庫級別的國務院發展研究中心，今年發表了《中國政府采購制度及運行機制》，系統論述了我國政府采購制度的得與失，并提出了完善建議。

去年，國務院發展研究中心公管所與財政部國庫司（政府采購管理辦公室）、海關總署物資裝備采購中心牽頭，由中央國家機關政府采購中心、浙江省政府采購中心等部門聯合成立“完善政府采購制度體系與運行機制研究”課題組。一年來，課題組深入6個省市、5個部委調查研究，將發現的重大問題和研究意見及時上報，得到國務院領導的批示，最終形成研究報告。這份報告囊括9個專題報告、1個調查問卷分析報告和1個總報告。

總報告指出，政府采購法實施10多年來，我國政府采購取得了七大成績。同時，報告也指出，當前我國政府采購面臨各地“管采架構”差異大、集中采購比例高規模大、制度體系不能為政策功能提供足夠支撐、加入WTO《政府采購協議》要求調整和完善國內政府采購制度等問題，實際運作中依然存在著價格高、質量差、效率低、采購隨意性大等現象，政府采購的法律、制度、執行和監管等方面尚需完善與調整。（文字/賈璐）