“條例時代”來了

“條例時代”來了

2015年，全國政府采購人收到的最好的新年禮物是什么？不用說，肯定是國務院常務會議審議通過《中華人民共和國政府采購法實施條例（草案）》了。雖然條例“猶抱琵琶半遮面”，還未正式發布，但近12年的期盼等待，審議通過的消息甫一傳來，已經引得業內專家紛紛點贊。

南開大學法學院教授何紅鋒：

立法位階高于之前部門規定

在2014年的最后一天，國務院常務會議審議通過《中華人民共和國政府采購法實施條例（草案）》，我認為這一事件有以下三個意義。

第一，對《政府采購法》的規定進一步具體化。這是任何法律的實施條例都必然具備的第一個價值。應當可以預見，原來在《政府采購法》中比較籠統、寬泛、原則性的規定，在《政府采購法實施條例（草案）》[以下簡稱“實施條例（草案）”]的規定中會被具體化。如實施條例（草案）規定了政策目標的具體扶持措施，規定了具體的評標方法，規定了具體的回避情形等。這些具體的規定，是對政府采購多年實踐的歸納與完善，具有很強的操作性，也讓制度規定更符合法理。

第二，立法的位階較高，相關規定的效力較高。有些同志說，從實施條例（草案）來看，其中的很多規定在財政部之前發布的部長令及其他規定中已經有了，因此，實施條例頒布的意義并不大。這種觀點恰恰反映出目前我國的法治建設現狀，往往是高位階的法律不如低位階的法律管用，也就是俗話說的“縣官不如現管”。但是，在未來完善社會主義法治的大背景下，高位階法律的規定才是至關重要的。如果很多規定只在低位階法律中出現，往往無法實施，甚至無法確保其有效性。

第三，有許多規定，只有放在“條例”中才能得到實施。如只有法律和行政法規才可以設立行政許可，也就是說，作為行政法規的“條例”可以設立行政許可，而作為財政部的部門規章則不能設立行政許可。當然由于目前簡政放權的大形勢，實施條例（草案）沒有設立行政許可。再如，對合同效力，只有行政法規才能作出“無效”規定，部門規章就不能。如實施條例（草案）中有“履約保證金的數量不得超過采購合同金額的10%”等相關內容，那么如果合同約定超過10%，會導致合同無效，但僅僅在部門規章中的規定不會發生這樣的效力；對行政處罰的設定，如果吊銷企業營業執照，行政法規可以設定，部門規章則不可以。

上海金融學院財稅與公共管理學院院長章輝：

兩項明確厘清政采對象

《政府采購法》只是一部框架性法律，至于具體的操作與執行則要依賴實施條例來予以細化和明確。我注意到，財政部自《政府采購法》頒布實施以來，在2003-2014年間（除2005年外），每年都將政府采購法實施條例建設工作列入年度政府采購工作要點。且在2010年1月11日，國務院法制辦還公布了《中華人民共和國政府采購法實施條例（征求意見稿）》。如今，該實施條例（草案）已由國務院常務會議審議通過。我認為，時間雖然漫長，但結果終如人愿。實施條例（草案）的通過，不僅是我國政府采購制度的進一步健全，也將大力推進我國政府采購實踐的發展。

推進政府采購實踐工作，有兩個問題繞不開，一是政府采購的資金屬性，或者說，從資金性質上如何判斷哪些資金應屬于政府采購法約束的對象；二是政府采購的對象屬性，或者說，如何從采購對象判斷哪些對象應納入政府采購的范圍。顯然，《政府采購法》對這兩個問題都沒有明確的說法。實施條例（草案）在這兩方面做了很好的注解。我的理解是，相對于實施條例的其他條款，這兩項的明確規定，對政府采購的實踐工作而言，其重要性有如夯實大廈的基石。

就政府采購的資金屬性來說，《政府采購法》第二條只是籠統地界定為“財政性資金”。實施條例（草案）則進一步明確為“納入預算管理的資金和法律、法規規定納入財政管理的其他資金”。結合新修訂的《預算法》關于“政府的全部收入和支出都應當納入預算”和“預算包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算”的規定，就可以從資金性質上做出清晰的判斷：即一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算的資金都屬于政府采購法約束的對象。

蘇州大學王健法學院副教授朱中一：

終結政采行政法規空缺時代

曾經，政府采購法實施條例的難產受到多方詬病。在實踐中，條例的缺失直接導致以財政部規章為依據的政府采購招投標等活動缺乏穩固牢靠的法律基礎。在《政府采購法》實施十多年之后，現有的法律規定已顯陳舊，急需進行相應的制度變革和調整，各界渴望條例盡早出臺。終于，在2014年的最后一天，政府采購行政法規空缺的時代被劃上了句號。

在全面推進依法治國的大背景下，政府采購行政立法工作的提速并不難理解。長期以來，政府采購領域存在著不少問題。對此，通過條例把《政府采購法》中的一些原則和制度予以落實和細化，對于解決實踐中出現的諸多問題將會起到至關重要的作用。正如國務院常務會議所指出的那樣，“把政府采購納入規范化、法制化軌道，事關政府公信力，是建設法治政府、廉潔政府的重要內容。”

2015年，將要發布的《中華人民共和國政府采購法實施條例》（以下簡稱“實施條例”）的貫徹和落實將成為政府采購各項工作的主題。無論是政府采購當事人，還是政府采購的監管機關，都應認真學習，從政府采購的源頭到政府采購的結果，從提出需求、確定標準一致到招標采購、履約驗收，政府采購的全過程都將根據實施條例的新規進行調整。可以預見，通過實施條例的貫徹落實，我國的政府采購必將更為陽光和高效，并為經濟發展和民生改善提供更強大的助力。

需要注意的是，未來一段時間內，我國公共采購領域的兩大基本法律——《招標投標法》和《政府采購法》都將擁有配套的行政法規——《招標投標法實施條例》和《政府采購法實施條例》。對于實務的操作來說，這兩部行政法規為公共采購中招投標的具體操作程序提供了基礎性的規范。由于我國的公共采購招投標程序建立在這種雙元法律體系之上，因此，實踐中需要特別注意分清兩種招投標程序的差異。

不過，由于《政府采購法實施條例》尚涉及其他采購方式的程序，不能像《招標投標法實施條例》一樣將筆墨集中在招投標程序上進行規定，《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》仍將是政府采購領域招標投標規則的重要法律依據。如要完整地比較兩種招標投標程序的不同，必須將政府采購的行政法規與規章結合起來進行分析。同時，《招標投標法實施條例》中關于兩階段招標程序的規定、關于限制排斥投標的不合理條件的具體規定、關于串標的具體情形的規定等內容均具有較強的可操作性，對于解決實踐問題很有幫助，希望這些有益的內容可以通過規章的修改吸收到政府采購的法律體系中去。

國家信息中心助理研究員呂漢陽：

體現國家發展改革政策

實施條例（草案）透露出以下幾個信息：一是緊密圍繞國家發展改革政策。具體體現在響應了十八屆三中、四中全會的精神和諸多具體內容，包括國家治理能力現代化和政府購買服務制度等，及強調政府采購制度是現代財政制度的重要組成部分，也是治國理政的重要調控手段，能夠為提高國家治理能力、落實政府購買服務制度提供平臺和工具等。

二是出臺時機綜合國際國內形勢。國內按照十八屆三中、四中全會精神要求，政府采購制度也在向市場化、法治化方向發展，迫切需要法治建設推進，這時審議通過條例呼應了這一精神；國際上，我國剛剛提交第六份GPA出價清單，而且是一份符合各方期待的出價方案，作為未來談判的基礎，這份清單將加快我國加入GPA的進程，在此時出臺條例，可以為未來做好法規統籌工作提供前提。

三是極大程度地推進信息公開。透明和競爭是政府采購制度的內核和靈魂。實施條例（草案）最大范圍地要求政府采購信息公開透明，明確要求對采購信息、中標結果、采購合同、投訴處理結果等進行公開。

四是從注重程序向更加務實高效轉變。這回應了近年來國內政府采購理論與實踐的探索，要求政府采購制度不僅注重程序，更要注重采購的實際效果，具體從采購需求管理和結果評價“一頭一尾”兩個環節來保障采購的高效，這是更加求真務實、優質高效的做法。

微觀點

◆中國人民大學公共管理學院副教授王叢虎：《中華人民共和國政府采購法實施條例（草案）》作為進一步落實、執行《政府采購法》的細則，必將對進一步規范政府采購行為、實現政府采購政策目標起到更重要的作用。尤其是面對當下政府購買公共服務的熱潮，實施條例（草案）明確界定了服務的內涵和外延，這無疑將進一步規范政府購買公共服務行為，并保障政府購買公共服務健康發展。

◆南京審計學院副院長裴育：《政府采購法》頒布已經近12個年頭了，終于在歲末年初審議通過了《中華人民共和國政府采購法實施條例（草案）》，這是政府采購人的期盼，更是依法治國、提高國家治理水平的具體體現。

這部我們期盼已久的實施條例無疑能解決現行政府采購業務操作過程中遇到的大部分問題。誠然，我們不能期望一部條例解決所有問題，但我相信這部實施條例一定會在具體實施過程中不斷完善，讓《政府采購法》更深入人心，不斷促進各級政府、各預算部門和單位依法行政、依法理財，從而提升依法治國的實效。

◆清華大學公共管理學院同方政府采購市場與政策研究中心(籌)副主任宋雅琴：對于《中華人民共和國政府采購法實施條例（草案）》審議通過，我認為其意義有以下三點。首先，從實施條例（草案）來看，對政府采購工作中的細節作出規定，這對于規范政府采購市場、維護政府采購工作的公平公開公正有著重要意義；其次，一些財政部部長令里的規定被寫入實施條例，這些規定的地位從部門規章上升到法律法規的層面，這一改變可以使這些規定在實施過程中阻力更小；再次，實施條例相比《政府采購法》，能夠更好地代表當前的局面與趨勢，更具有時代特色。

◆海南菲迪克招標咨詢有限公司總經理彭時明：我非常期待《中華人民共和國政府采購法實施條例》能夠早日和公眾見面。政府采購已經成為政府財政支出的一個主要程序方式，社會認同度很高，關注度也很高。然而，實踐中產生了許多新的情況和問題，《政府采購法》的一些原則性規定，由于當事人的不同解讀，在執行中引發亂象。還有，當政府采購的規模不斷增長，資源配置的作用日益強大時，對政府采購活動的干預也日漸頻繁，對政府采購制度漏洞的惡意利用的不法行為也時有發生，政府采購各方當事人的權益得不到有效保障，尤其是采購人，常常處于各種權力制衡下的尷尬，事事請示，處處逢迎，不敢有關聯事權的意志表達，不敢依法依規維護自己的權利。因此，審議通過實施細則（草案），是政府采購實踐的迫切需要，也是開啟法治政采局面的號角。

◆河南招標采購服務有限公司董事長陳振立：對于實施條例（草案）審議通過，我的觀點是，一方面，在政府采購法出臺后的12年間，業界通過林林總總從中央到地方的各項行政文件來規范實務操作，而未來實施條例的出臺將改變這一局面。這對業界而言，無疑是一次革命。此后，政府采購工作將會在更加規范的道路上邁進。

◆江西招標咨詢集團信息中心副主任汪才華：我認為實施條例（草案）審議通過，有以下四個積極意義。第一，完善的法律體系應當包括法律、法規、部門規章三部分。未來實施條例的正式公布將完善政府采購法律體系，改變該體系中法規長期缺位的狀況。第二，實施條例規定了政府采購工作中的種種實施細則，這也是對《政府采購法》本身的補充和細化。第三，實施條例的出臺，讓政府采購工作者在實務操作中更加守土有責，避免和其他法律體系發生沖突。第四，實施條例的審議通過及接下來的正式發布，不是一個單獨的事件，它推動了第一個多米諾骨牌，可以預見，近期從中央到地方的政府采購相關規章制度將要進行一系列的修訂。

（文字/張靜遠 賈璐）