以法治統領政府采購制度改革

法治政采大家談

開欄的話：國務院常務會議審議通過《中華人民共和國政府采購法實施條例（草案）》，掀開了政府采購法治建設的新篇章。在十八屆四中全會揚起的法治新風下，本報特辟專欄，邀請業內人士探討政采的法治化之路。

以法治統領政府采購制度改革

■ 繆慧頻

政府采購是市場經濟的產物，也是法治社會的必然要求。隨著市場經濟的發展和財政體制改革的深入，政府采購頻頻走入公眾視野，成為社會熱點，一舉一動影響廣泛。

然而，由于我國政府采購起步較晚，政府采購法治化進程相對緩慢，政府采購法制體系還很不完善，由此引發的問題逐漸顯現，政府采購領域一系列負面事件相繼曝光。十八屆四中全會明確了全面推進依法治國的總目標和重大任務，這既是加強政府采購法治建設的重大契機，也對政府采購工作提出了更加嚴格的要求。當前，完善政府采購法制體系，實現政府采購法治化，已經成為推進政府采購制度改革最為迫切的任務。

法治對于政采改革具有雙重意義

政府采購的本質是政府在法律法規的約束下進行采購的行為。從政府采購制度的產生、發展歷程來看，法治既是實行政府采購制度的目標，又是推進政府采購改革的手段。

法治是政府采購制度改革的目標。政府采購是以政府為一方主體的交易行為，是市場經濟行為的一部分。由于政府采購資金來源于財政性資金，決定了政府采購行為不同于一般的民事主體之間的交易行為。政府采購的主體、對象、資金來源都由法律明確規定，政府采購的具體程序更是有嚴格的法律規定，依法采購是政府采購最基本的原則，這是政府采購的本質特征所在，也是發達國家推進政府采購制度的基本經驗。以美國為例，美國除了《聯邦采購條例》外，還有《武裝部隊采購法案》《合同競爭法案》《小額采購業務法案》《美國產品購買法》等一系列涉及政府采購的法律制度，迄今為止與政府采購相關的法律有數百部之多，其先進的政府采購制度根本在于完善的政府采購法制體系，且法律規定在實際操作中得到了嚴格的遵守。因此，法治理所當然地是政府采購制度改革的基本目標。

法治是推進政府采購制度改革的手段。《政府采購法》實施近10年來，監管部門、采購機構及相關部門為推進我國政府采購制度改革不懈努力，政府采購改革取得一定成效，但政府采購領域產生的問題也越來越多，一些負面事件相繼曝光，都從不同角度反映了我國政府采購中存在的問題，政府采購制度改革效果并不明顯。產生這些問題的根本原因，我認為還是在于政府采購法治化建設滯后，政府采購法律法規不完善，法律執行力度不強。

法制是政府采購的基礎，法治化是推進政府采購制度改革最根本的途徑。新時期，政府采購制度改革的目標日趨多元化，政府采購的功能從單一的節約資金、規范采購行為、促進廉政建設，開始向落實國家政策、實現國家經濟社會發展目標、促進市場經濟健康發展方面轉變。要實現政府采購功能和制度目標的轉變，就要全方位加強政府采購法治建設，用法律制度明確政府采購制度的基本目標，豐富政府采購的功能內涵，建立完善、合理的政府采購監管模式和程序控制機制，并通過嚴格的法律執行，實現政府采購改革的基本目標。十八屆四中全會強調，當前改革進入攻堅期和深水區，要使我國社會在深刻變革中既生機勃勃又井然有序，必須更好發揮法治的引領和規范作用。也就是說，法治建設是當前我國推進各項改革的根本措施，這些改革理所當然包括政府采購制度改革。

法制 法治 不可偏廢

法治化是新時期推進政府采購制度改革的基本途徑。亞里士多德在其著作《政治學》里對法治做了最為經典的解釋，他認為法治應包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該是制定科學的法律。政府采購的實施必須具備兩個基本的條件：一是完善合理的政府采購法制體系，二是政府采購法律法規得到嚴格的執行。當前，我國政府采購法制體系不完善與法律執行不嚴格并存，阻礙了政府采購制度的推進。因此，新時期政府采購法治化改革也應該從兩個方面入手。

完善政府采購法制體系。當前，我國政府采購法制體系很不完善，主要體現在三個方面：一是政府采購法律沖突現象廣泛存在。當前的政府采購法律法規可謂五花八門、支離破碎，包含《政府采購法》《招標投標法》《合同法》等法律，眾多與工程招投標相關的部門規章和規定，眾多與貨物、服務采購有關的部門規章或規定，眾多與貨物、服務、工程采購相關的地方政府規章或規定。多種法律法規各自為政，并且存在沖突，導致采購人和采購機構在執行過程中無所適從。二是政府采購法制體系不完整。雖然當前各類政府采購法律法規繁多，但存在巨大真空地帶。一方面政府采購法律規范的重點在于采購程序環節，即“怎么買”的問題，而對“買什么”“該不該買”“按什么標準買”的問題關注不夠，政府采購預算、需求、合同履行缺乏規范；另一方面用目錄和限額標準來限定政府采購范圍，也導致大量財政性資金支出沒有約束，實際上大多數采購單位單項采購金額都在政府采購限額標準以下，但總量龐大，將這些采購行為置于法律監管之外，是十分危險的。三是政府采購法律操作性不強。政府采購起步較晚，立法水平不高，法律法規原則性、抽象化描述較多，政府采購法律規范僵化，對采購方式選擇、采購審批管理、評標辦法和評分標準及其他具體的采購程序設定了過多約束，不利于提高采購效率，也難以實現“物有所值”的目標。

十八屆四中全會把完善法律體系作為推進依法治國重點之一，這也是實現政府采購法治化的重點之一。基于政府采購法制體系存在的問題，應著重從以下幾個方面入手：

其一，開展政府采購法律清理，統一政府采購法制體系。對紛繁復雜的政府采購規章制度進行清理，修改不適合的規范，廢除過時的規范，從而編制成內容統一協調、體例完整合理的政府采購法制體系。一是統一《政府采購法》和《招標投標法》。針對當前兩法各管一攤，政府采購貨物、服務與采購工程“兩張皮”的混亂現象，應盡快理清工程采購與政府采購的關系，將使用財政性資金的工程類采購納入政府采購體系。在時機成熟之時，可以考慮將兩部法律合并，將《招標投標法》關于招投標程序的內容并入《政府采購法》，普通民事主體之間的招標投標行為應以意思自治為原則，國家沒必要通過法律對其進行過多約束，其行為適用相關的民事法律即可。二是統一和規范不同位階的政府采購法律規范。首先要廢除與《政府采購法》規定不符的地方性法規、部門規章和地方政府規章。對于法律沒有規定或規定不清晰的事項，以《政府采購法實施條例》彌補和細化，部門規章和地方政府規章在不違背《政府采購法》和《政府采購法實施條例》的基礎上發揮作用，這樣有利于統一和規范全國的政府采購行為。

其二，擴大政府采購法律調整范圍。由于我國《政府采購法》適用范圍過窄，導致政府采購規模小，且政府采購預算、需求、履約等重大事項缺少法律法規約束。首先，擴大《政府采購法》的調整主體和對象范圍。歐美發達國家通常將使用公共資金進行采購的行為全部納入政府采購范疇，對其進行嚴格的法律約束。我國也可借鑒此經驗，將《政府采購法》適用的主體范圍從目前的僅僅局限于我國境內的各級國家機關、事業單位和團體組織,擴大到使用公共財政資金進行采購活動的國有企業和部分民營企業；取消集中采購目錄和采購限額標準的限制，將集中采購目錄以外且在采購限額標準以下的采購納入《政府采購法》調整范疇，并針對采購限額標準以下的零星、小額采購，增加政府采購方式，簡化采購程序，提高采購效率。其次，增加規范政府采購事前控制及事后執行條款。《政府采購法》應在與《預算法》基本規定保持一致的基礎上，明確政府采購預算的編制主體、編制內容、編制要求、審核制度、執行要求等規定；將政府采購需求的提出、編制、審核等程序作為重要內容予以規范，明確采購需求的制定標準，從源頭上規范采購行為；明確政府采購合同的基本要求，如簽訂時限、基本內容、合同履行等，通過法規完善政府采購履約驗收機制和采購結果評價機制，真正實現政府采購“物有所值”。

其三，提高政府采購法律法規的可操作性。政府采購法律制度必須充分考慮采購工作實際情況，增強可操作性，實現規范性與靈活性的緊密結合。以英國為例，英國的政府采購在執行《歐盟采購指令》的前提下，充分尊重采購單位的實際情況，采購單位在采購方式選擇、第三方專家使用、采購結果確定等方面都享有較大的自主選擇權，政府采購制度規定可操作性極強。我國的政府采購法律規范和相關制度規定缺乏可操作性，部分制度規定不符合現狀，尤其是不適應一些垂直管理部門實際情況。以國稅系統為例，國稅系統四級預算單位全部都是中央預算單位，按照規定在采購方式選擇、進口產品采購、評審專家使用等方面都需要層層報批，不利于提高采購效率，也不符合簡政放權的理念。立法機構和監管部門應充分考慮我國國情和國稅系統等垂直管理部門的特點，提高法律制度的可操作性，在采購方式執行、授權審批管理、評審專家使用等方面，通過制度規定，給予垂直管理部門政策支持。

強化政府采購法律執行力。十八屆四中全會強調法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施。強化政府采購法律法規的執行力是政府采購法治化的重要內容，法律得不到執行，再好的法律也等于空白。增強法律執行力一要靠意識，二要靠機制。

其一，樹立依法采購意識。當前，我國整體的法治意識還不強，法律在整個社會規范體系中的權威地位沒有真正體現，人大于法、權大于法的現象仍然存在。不少人，尤其是政府部門的領導對政府采購的認識不到位，依法采購意識不強，總想回到搞特權、個人說了算的老路上，政府采購經常受到很多外在干擾。要通過政府采購法律宣傳，使社會各界包括政府采購工作人員樹立依法采購意識，引導采購人和供應商嚴格依法參與政府采購活動。要加強對實施政府采購制度重要意義和作用的宣傳，引起社會各界尤其是各級采購人和各單位相關部門的支持，為政府采購工作的開展創造良好的工作環境。

其二，健全政府采購監管機制。十八屆四中全會把健全依法決策機制，強化對權力的監督制約作為推動法律執行的重要手段。政府采購領域強化法律法規的執行，也應該從健全政府采購監管機制入手。

首先應明確政府采購機構定位和政府采購相關方權責，建立政府采購決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調機制。集中采購機構設置應統一、規范，隸屬關系明確。《政府采購法》應按照主體明確、職責清晰、運轉有序的原則，細分采購人、采購機構、采購監督管理機構及供應商的權利、責任和義務，避免因職責權限不清導致執行法律不嚴、相互推諉扯皮情況的發生。

其次要健全政府采購監督機制。要堅持內部監督和外部監督相結合的原則。集中采購機構要通過建立和完善內部采購業務流程和內部管理規章制度，形成有效的內部制約和控制機制。財政、審計、監察等部門要協調配合，通過對政府采購的整個過程進行監督，確保政府采購行為合法規范。監督要抓住政府采購的關鍵環節，找準監督點。著力對采購需求確定和采購文件編制、采購方式選擇、采購信息發布、評審專家抽取、評審和中標確認、合同簽訂等重點環節進行監督審查，增強政府采購監督的效果。監督要注重方式方法。監管部門應把日常監督和政府采購專項檢查結合起來，重點查處違反政府采購法律法規的行為，并對典型案例進行通報、剖析，形成震懾力。同時，完善政府采購救濟制度，進一步發揮司法監督的作用，確保政府采購監督切實有效。

(作者單位：國家稅務總局集中采購中心)