GPA規(guī)則有助中國國內(nèi)政策目標實現(xiàn)

聚焦WTO政府采購協(xié)定國際研討會

編者按：近日，WTO政府采購協(xié)定（GPA）國際研討會在京召開，邀請國內(nèi)外專家介紹GPA規(guī)則和國際政府采購政策，為中國盡快加入GPA、推動國內(nèi)相關改革創(chuàng)造條件。從本期起，本報特開辟相關欄目，與讀者分享專家的精彩觀點。

GPA規(guī)則有助中國國內(nèi)政策目標實現(xiàn)

■ 羅伯特·安德森  

GPA的貢獻在于，它在促進國際貿(mào)易進程的同時可減少市場準入壁壘，有助于實現(xiàn)不同國家的不同采購需求。當然，GPA也不忘初衷地致力于實現(xiàn)采購的物有所值，確保在不同國家及地方政府間運作可靠且遠離貪腐泥潭。買賣雙方在GPA規(guī)則下達成的不僅是一份普通的國際間貿(mào)易協(xié)議，更是一份“具有目的性的合作協(xié)議”。

GPA最終是通過談判來決定的。加入GPA后的中國，需要為市場開放付出哪些代價？會從規(guī)則本身以及透明與非歧視原則中獲得哪些收益？當政府采購承載著一系列政策功能時，又能否獲得GPA的支持？中國在出價清單中提出補償條款，是否有必要效仿其他成員國？

采購的核心原則：透明度與非歧視性

政府的存在是為公眾提供更好的服務。對于政府來說，采購的首要目標是以最優(yōu)條件獲取其所需的貨物、服務和工程，維持這一運作的關鍵便是透明度與非歧視性原則，而GPA規(guī)則的核心恰如其分地體現(xiàn)了這一點，對所涵蓋的采購項目適用非歧視和透明原則，會極大地促進經(jīng)濟的發(fā)展和增長。

透明度與非歧視性原則如何有助于實現(xiàn)采購的物有所值？對于中國而言，加入GPA意味著將有更多機會借助國外技術，也為中國制造者開拓出更廣闊的海外市場。激烈的競爭會帶動采購價格的降低、產(chǎn)品與服務質(zhì)量的提升，因此，GPA在推動市場開放的同時，無疑會為采購方帶來更多的選擇。加入GPA并不意味著一方消費一方買單，而是雙方通過自愿參與國際間貿(mào)易并達成協(xié)議，最終達成雙贏局面。

此外，在相同資源下獲得更多且更好的政府服務也是GPA開放市場所帶來的福利之一。當政府在建造醫(yī)院、教育或電力設施，提供藥品及社會服務時，若保證在GPA規(guī)則下運行的采購程序簡潔、透明、公平且具有競爭力，便能通過采購有效承擔起更多的社會責任。政府采購所能實現(xiàn)的目標當然不止于此，然而過分強調(diào)其他目標也會損害其首要目標，因此，無論何時我們都要銘記采購的核心目標，即實現(xiàn)采購的物有所值。

有的放矢地實現(xiàn)次級目標

政府采購不能被簡單理解為購買，它還承載著一系列的政策目標。現(xiàn)如今，各國政府對政府采購賦予了更多的責任。比如通過綠色采購實現(xiàn)對環(huán)境的保護；通過政府采購促進國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，使一些新興產(chǎn)業(yè)、中小企業(yè)或自主創(chuàng)新企業(yè)受益；為劣勢族群、退伍老兵、女性創(chuàng)造更多的就業(yè)機會，從而促進國內(nèi)社會目標的實現(xiàn)等。GPA鼓勵各國實現(xiàn)這一系列目標，對安全和特定的社會目標也有一般性例外，當然，這一切次級目標的實現(xiàn)都要根植于實現(xiàn)采購物有所值的理念之上。

具體到實現(xiàn)環(huán)保目標方面，GPA對此有著寬泛的規(guī)定。眾所周知，WTO政府采購委員會于2006年對舊版規(guī)則進行了全面修訂（即GPA2006），其中就有對環(huán)境保護的規(guī)定，如第10.6條：“為了達到更高確定性，參加方，包括其采購實體，根據(jù)本條可以制定、采取或執(zhí)行促進自然資源保護和環(huán)境保護的技術規(guī)格。”以及第10.9條a：“在公告或招標文件中規(guī)定的評價準則，應當包括價格和其他成本因素、質(zhì)量、技術優(yōu)勢、環(huán)境特征和交付條件。”這些信息表明，GPA鼓勵各成員國通過任何方式保護環(huán)境。當然，各國也有責任在透明度與無歧視原則之上實現(xiàn)這一目標。

為確保采購產(chǎn)品是綠色環(huán)保的，采購方也許會設置一系列認證標準，GPA歡迎這種行為，并給予成員國充分的實施空間。各國有責任確保這些標準在設置上是符合政府采購基本原則的，采購行為也清晰、開放且符合透明度原則的真正內(nèi)涵。由此可見，GPA不是一種約束，更不是一味解釋如何在實現(xiàn)采購的種種目標時能做什么或不能做什么。當然，GPA沒有明確允許其所涵蓋的采購項目適用其他政策目標，這也許能為未來的新規(guī)則奠定基礎。

互惠共贏的談判場

政府采購的補償交易主要有本地成分、技術補償?shù)龋S著政府采購協(xié)議的執(zhí)行和修改，GPA對補償交易的限制也越來越嚴格。具體到規(guī)則中的第4.6款：“對于被涵蓋的采購，參加方（包括其采購實體），不得尋求、考慮、施加或者實施補償。”其中，“被涵蓋的采購”這一概念非常重要，這意味著即便中國加入GPA，也并非所有的采購都涵蓋在協(xié)議當中，如“購買本國產(chǎn)品”等補償交易可以適用于GPA未涵蓋的采購。由于GPA對未涵蓋的采購能否適用次級目標沒有規(guī)定，成員可針對該部分采購維持或出臺相應政策，當然，設置這些規(guī)則的關鍵不在于制定特殊條款或在例外事件上達成一致，而是要建立于政府采購的基本原則上。

對于的一般性例外，GPA規(guī)則中的第三條非常典型：“……本協(xié)定不得解釋為阻止任何參加方采取或者實施以下措施：……為保護公共道德、秩序和安全所必需的措施；……為保護人類、動物或植物的生命或者健康所必需的措施；……涉及殘疾人、慈善機構或者監(jiān)獄囚工生產(chǎn)的貨物或者服務的措施。”這是GPA所有參加方必須遵守的準則，中國也不例外。由此可見，GPA規(guī)則實際上是非常平衡的，它一方面促進了國際間的貿(mào)易與公平競爭，另一方面也不阻止參加方在公共福利、安全與公共衛(wèi)生等方面采取必要措施。當然，敏感型的國防采購是被GPA排除在外的。

部分GPA成員國曾在出價中提出需要實現(xiàn)一些重要的政策目標，如美國就曾在出價中提到：“本協(xié)定不適用于為中小企業(yè)或少數(shù)族裔企業(yè)預留的合同。預留合同的具體形式可以包括任何形式的優(yōu)惠，例如提供服務的專營權、價格優(yōu)惠。”然而，許多美國學者在對這類政策進行研究后認為，協(xié)議中其實并不需要這樣的特別規(guī)定，因為這一切的做法都是為了政治目標的實現(xiàn)，而并非真正對美國有利。因此，筆者也真誠希望中國在提出補償交易條款時能從自身出發(fā)，認真考慮這些做法是否真的對中國有利，而無需一味效仿其他參加方的做法，因為那些做法或許本身就是錯誤的。

另一個在補償條款上做無用功的例子來自加拿大。加拿大政府曾在出價上提出：“本協(xié)定不適用于為促進貧困地區(qū)發(fā)展而實施的相關項目中的優(yōu)惠或限制措施。”“本協(xié)定不應被解釋為阻止各省或領地政府采取限制性措施以改善本省或領地的環(huán)境質(zhì)量，但這些措施不應成為國際貿(mào)易的隱性壁壘。”然而，在筆者看來，加拿大其實無需在出價表中特別提出這些條款，GPA規(guī)則本身就有助于環(huán)境保護等政策目標的實現(xiàn)，只要這些措施不會導致國際貿(mào)易壁壘，并且公開、公正、透明。

值得注意的是，如果中國在出價中提出過多的例外條款，也將受到其他國家類似的制約。這種情形在歐盟的出價中也有體現(xiàn)，由于美、日、韓都實施了為本國中小企業(yè)預留合同的政策，歐盟認為這些做法具有歧視性，并提出了反制條款，表示如果歐盟將政府采購合同授予歐盟或其他GPA成員的中小企業(yè)，美、日、韓的供應商或服務提供商將不受GPA第18條（國內(nèi)審查程序，即招投標投訴機制）的保護，也就是歐盟可針對美、日、韓采取對等的歧視措施，直至美、日、韓撤銷他們的相關措施。

GPA最終是通過談判來決定的。中國若想從GPA中獲得利益，也需要為市場開放付出一定代價，若中國能為其他成員國提供更廣泛的市場，也能從對方身上獲得互惠對等的利益范圍；當然，若中國對其他參加方提出限制或例外條款，也許會受到相應的制約。因此，中國在實施相關措施時，需要考慮所能付出的成本、風險以及是否具有更好的替代措施，是否會面臨其他成員的報復，最穩(wěn)妥的辦法是通過談判爭取成員的同意，并在出價表中作出明確表述。

筆者希望中國向完成GPA談判目標的方向前進，筆者相信，中國有能力也有經(jīng)濟實力在相關政策扶持下完成談判目標。筆者不認為加入GPA會對中國產(chǎn)生不利影響，相反，筆者相信GPA會幫助中國，也會對政府實現(xiàn)各種政策目標產(chǎn)生積極效果。加入GPA并非意味著對中國現(xiàn)在進行的政府采購工作的替代，反而將幫助中國國內(nèi)政策目標的實現(xiàn)，同時有利于中央與地方政府官員更好地了解國際做法。

憑借現(xiàn)如今的經(jīng)濟實力、優(yōu)秀的政府以及治理腐敗的決心，中國加入GPA的實力很強大，而成為GPA成員國也會為中國帶來更多利益。加入GPA后，中國如何利用各種信息與數(shù)據(jù)對其他參加方采購市場進行測算？在談判的道路上，“對等”一直是雙方博弈的焦點。那么，如何衡量對等收益，又該如何在談判中獲得更多主動權？

知己知彼 百戰(zhàn)不殆

獲取全面、及時的信息，了解其他國家公共采購市場，對于GPA成員國來說非常重要。然而，如何在技術層面評估GPA參加方的政府采購市場？GPA成員國有責任提供相關通報數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)在實現(xiàn)整合的同時也確保了采購的透明度。參考成員國通報的數(shù)據(jù)，中國可自行測算GPA成員的市場，并在需要時雙邊索要額外信息。此外，中國還可以充分利用網(wǎng)絡上的數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)暗含著很多有意思的信息，甚至能夠成為這些國家未來采購制度變化的風向標。

值得注意的是，由于各國通報格式與分類辦法不統(tǒng)一，個別成員國逾期不報，且數(shù)據(jù)只覆蓋GPA承諾開放的市場，即使采集到所有數(shù)據(jù)并作出全面分析，也未必能獲得想要的信息。當然，WTO秘書處已意識到這些缺陷并努力修補，如在e-GPA項目下對現(xiàn)有通報數(shù)據(jù)進行處理，使數(shù)據(jù)用起來更方便。根據(jù)WTO秘書處對各成員國采購數(shù)據(jù)的研究統(tǒng)計，目前GPA涵蓋的采購市場規(guī)模大概為17000億美元，美國和歐盟市場占75%，約12000億美元。

中國在加入WTO后的表現(xiàn)一直可圈可點，由于對外出口一直都是中國的強項，獲得國際市場支持也順理成章。在評估GPA參加方的政府采購市場時，中國應多關注其出口強項領域，如基礎設施建設、信息技術和電訊設備、紡織品服裝等領域。以WTO網(wǎng)站提供的數(shù)據(jù)進行估算，美、歐、日這三大參加方13個產(chǎn)業(yè)部門的采購規(guī)模總計約6860億美元，這三大市場會是中國關注的重點。

獲取與付出的博弈

“對等”一直是中國在加入GPA談判路上博弈的焦點。“對等”,在廣義上意味著得到的多寡取決于給出多少,涵蓋的范圍也通常是各類談判的指導原則，只有談判雙方認為各自從對方的市場上獲得了對等的市場準入機會，加入談判才可能結束。

WTO與GPA中并沒有有關“對等”的法律解釋，但是各方在這一關鍵詞上存在著共識。一般來說，在兩個成員國間的對等談判中，合同定價、實體類型、采購對象類型及通用的門檻金額等都會成為雙方較量與爭論的內(nèi)容。值得一提的是，GPA出價與GDP成比例，這也通常出現(xiàn)在一些成員國的談判中，一些國家認為兩國政府采購規(guī)模占GDP的比例應大致相當，他們在開放一些特殊領域的同時，也要求對方開放這一領域。

由于各成員的市場規(guī)模、采購體制、政府權力、對世界貿(mào)易的影響等不同，“對等”針對不同的成員國也有著不同的含義。作為GPA的新成員，新西蘭與中、美、加不同的是，其政府采購主要集中在中央政府層面，由于公共采購大部分都是在政府層面上進行的，在新西蘭的最終出價中，出價金額占該國政府采購市場總額的比重較高，而附件2和3的實體相對較少。這也是合理的妥協(xié)結果，因此，大部分GPA參加方認為新西蘭的出價是對等的。然而，歐盟仍堅持認為新西蘭在一些領域上并沒有對等開放，于是在減讓表中針對新西蘭設置了很多例外，以期達到歐盟所要求的對等標準。

當然，新西蘭的加入條件不對未來中國的加入構成先例，卻在很大程度上給予中國一定啟示。許多國家都在出價中有例外條款，中國無須全部照搬，而應根據(jù)自身需求提出不超出標準的例外與排除，值得注意的是，推動發(fā)展不能靠對GPA規(guī)則的例外和排除，而必須依靠GPA的核心規(guī)則。

（羅伯特·安德森為WTO秘書處參贊、政府采購與競爭政策小組組長。本文系作者在WTO政府采購協(xié)定國際研討會上的發(fā)言摘錄。）

（朱穎編譯）