權威解讀——PPP項目采購管理的那些事兒

實務課堂·地方政府采購管理培訓班內容分享①

編者按：在不久前舉辦的地方政府采購管理培訓班上，財政部國庫司政府采購管理一處有關人士就推進和完善服務項目政府采購及《政府采購非招標采購方式管理辦法》《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》等政策文件進行了講解。本報特辟專欄，對其中的熱點問題予以展示。本期推出PPP項目采購管理篇。

權威解讀——

PPP項目采購管理的那些事兒

PPP項目采購與傳統采購項目有何區別？

第一，PPP項目的采購需求非常復雜，難以一次性地在采購文件中完整、明確、合規地描述，往往需要合作者提供設計方案和解決方案，由項目實施機構根據項目需求設計提出采購需求，并通過談判不斷地修改采購需求，直至合作者提供的設計方案和解決方案完全滿足采購需求為止。

第二，不是所有的PPP項目都能提出最低產出單價。有些項目如收費高速公路，可能要求報出最短收費年限，導致項目在采購環節無法實施價格競爭；還有些回報率低的公益性項目，政府還將延長特許經營權限。

第三，PPP項目采購金額大，交易風險和采購成本遠高于傳統采購項目，競爭程度較傳統采購項目低，出現采購活動失敗情形的幾率也較傳統采購為高。

第四，PPP項目的采購合同比傳統的采購合同更為復雜，可能是一個合同體系，對采購雙方履行合同的法律要求非常高，后續的爭議解決也較傳統采購更為復雜。

第五，許多PPP項目屬于面向社會公眾提供公共服務，采購結果的效益需要通過服務受益對象的切身感受來體現，無法像傳統采購那樣根據采購合同規定的每一項技術、服務指標進行履約驗收，而是結合預算績效評價、社會公眾評價、第三方評價等其他方式完成履約驗收。

為什么說我國PPP項目適用于政府采購法？

從國際通行做法和WTO《政府采購協定》（GPA）的要求看，PPP項目的表現形式是特許經營，而特許經營合作伙伴的選擇適用政府采購法制規則。

從我國的情況看，第一，將PPP項目采購納入政府采購管理于法有據。PPP項目的采購對象是選擇合作者，是政府采購公共服務的一種方式，屬于政府采購法調整范圍。我國政府采購法第二條第七款規定：“本法所稱服務，是指除貨物和工程以外的其他政府采購對象?！奔磳㈩C布實施的《政府采購法實施條例》中進一步明確：“政府采購法第二條所稱服務，包括政府自身需要的服務和政府向社會公眾提供的公共服務?！?

第二，PPP項目適用政府采購法律制度規定，更具備可操作性。政府采購法第二十六條規定了公開招標、邀請招標、競爭性談判、詢價、單一來源五種采購方式，同時還規定國務院政府采購監管部門可以認定新的采購方式。這與招標投標法僅限于公開招標和邀請招標兩種方式有很大的不同。無論是政府采購法還是招標投標法，這兩種方式適用的前提均為采購需求能夠詳細在招標文件中描述清楚、采購合同文本必須包含在招標文件中且事后不能更改。而許多PPP項目的采購需求和合同較為復雜，往往事先難以詳細描述清楚，采用招標方式的條件不夠充分。

第三，PPP項目適用政府采購法律制度規定，更有利于落實保證國家安全和相關政府采購政策要求。PPP項目涉及國計民生，部分項目涉及國家安全，此類項目的國際通行做法是按照政府采購例外原則限制外方資本參加。我國政府采購法還提出了優先購買本國的貨物、工程和服務，優先采購節能環保產品等政策要求。這些政策要求，均需在選擇合作伙伴時，在采購需求中作出明確規定。

第四，PPP項目適用政府采購法律制度規定，有利于統籌考慮政府采購和服務、投資市場開放談判。當政府采購外資PPP服務時，形成外商投資，因此PPP可以說是國際服務貿易、采購和投資準入的交集。我國目前正在積極參與新一輪服務和投資領域談判，尤其是中美投資協定，率先采用準入前國民待遇和負面清單模式，成為各有關領域談判的法律范本和參照模式。中美投資協定已將眾多基礎設施和公共服務等PPP主要領域的市場準入、國內執行、行業監管、爭端救濟等問題納入談判范疇，將來必然會影響GPA談判和國內PPP項目的監管。

在國際上，PPP項目政府采購有哪些可以借鑒的經驗與做法？

首先，廣泛針對特許經營進行政府采購立法，統一規范服務和工程特許經營。

一是，國際上普遍認為，PPP是一種政府購買服務。特許經營權的授予被視為采購公共服務的一種方式而納入政府采購制度監管。WTO、聯合國、世行都采用服務采購方式作為PPP合作授予的選擇方式。

二是，PPP屬于WTO《政府采購協定》（GPA）規定的政府采購范圍，即“為了政府目的以任何合同方式開展的采購活動”。PPP合同一般分為兩種類型，一種是政府付費合同，即公共采購合同，另一種是使用者付費合同，即特許經營合同。據了解，歐盟的所有成員國以及日本、韓國都將特許經營列入了GPA出價，不僅在國內實施政府采購管理，對外還遵守政府采購國際協定。

三是，PPP在國際上是政府通過市場競爭的方式，采購由企業（或組織）提供的公共產品或公共服務，并通過授予企業特許經營權，使政府與投資者獲得收益和回報。

在合作對象的選擇上，一般有三種采購方式：公開招標（即密封招標）、選擇性招標（即邀請招標）、有限招標（即競爭性談判、競爭性對話、單一來源采購）。

其次，特許經營政府采購立法的主要內容涵蓋項目準備、投標人預選、采購組織、評審、合同簽訂及執行監管、國內救濟和爭端解決等。

歐盟于2014年2月重新修訂了政府采購系列指令，其中，《特許經營權授予指令》規范了選擇特許經營承辦企業（或組織）的原則、方式、程序、合同變更、履約監管等內容。聯合國《私人融資基礎設施項目法律指南》強調特許經營應采用聯合國頒布采購示范法中的服務采購方式。

最后，特許經營合同明確政府和社會資本具有平等的法律地位，強調公平競爭交易原則。

美國的表現形式為：公共服務合同（包括城鄉基礎設施建設、電力、水力等）；運輸合同（包括鐵路、公路、港口、空運、海運等）。

歐盟的表現形式為：公共工程、服務合同；公用事業合同；特許經營合同。

構建我國PPP項目政府采購制度，應從哪些方面作出考慮？

第一，要在現行政府采購法律制度的框架下進行頂層設計，并做好與即將實施的《政府采購法實施條例》的銜接。

第二，充分借鑒國際PPP項目成熟的采購經驗，特別是借鑒《聯合國貿易法委員會私人融資基礎設施項目示范法》及其立法指南中的有效經驗和做法。

第三，結合PPP項目采購特點，創設一種新的采購方式，即競爭性磋商（財庫【2014】214號文已進行明確），重點是引入兩階段采購模式。

第四，創新PPP項目采購程序。為保證項目采購的成功率、減少后續爭議，需新增強制資格預審、現場考察和答疑、采購結果和擬簽訂的合同文本公示環節；為保證項目采購的質量和效果，需新增采購結果確認談判、項目實施機構可自行選擇評審專家等采購程序環節；為保證國家安全和發揮政府采購政策功能，需明確采購文件等必須列明對本國社會資本的優惠政策和對外方社會資本的政策要求。

第五，創新項目監管方式。結合PPP項目金額大、后續監管鏈條長等特點，借鑒國際通行做法，強制引入政府采購信用擔保，通過引入擔保機構第三方監管彌補行政監管的不足，減輕項目風險；推進信息公開，要求項目實施機構將PPP合同向社會公開，引入社會監督。

目前，財政部已出臺《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》（財庫【2014】215號），全面規范了政府和社會資本合作（PPP）項目政府采購行為，并在政府采購的整體法律框架下，對采購方式、采購程序等進行了創新。