解疑釋惑74號(hào)令（下）

解疑釋惑74號(hào)令（下）

詢(xún)價(jià)和競(jìng)爭(zhēng)性談判最大的區(qū)別是什么？詢(xún)價(jià)可不可以指定品牌？

詢(xún)價(jià)和競(jìng)爭(zhēng)性談判最大的不同在于，詢(xún)價(jià)要求供應(yīng)商一次性報(bào)出不可更改的價(jià)格，不存在多輪價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)的問(wèn)題，而競(jìng)爭(zhēng)性談判可以要求供應(yīng)商進(jìn)行多輪報(bào)價(jià)。至于詢(xún)價(jià)采購(gòu)可不可以指定品牌問(wèn)題，我們的意見(jiàn)是不行。原因在于政府采購(gòu)制度的核心是有效競(jìng)爭(zhēng)，而有效競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)則是品牌競(jìng)爭(zhēng)。

通過(guò)發(fā)布公告方式邀請(qǐng)供應(yīng)商參加競(jìng)爭(zhēng)性談判，是不是凡符合報(bào)名條件的供應(yīng)商都應(yīng)參加采購(gòu)活動(dòng)？

不是。競(jìng)爭(zhēng)性談判不保證給予每一個(gè)供應(yīng)商平等的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)，按照政府采購(gòu)法和74號(hào)令要求，由競(jìng)爭(zhēng)談判小組確定三家以上滿(mǎn)足采購(gòu)需求的供應(yīng)商參與談判，但必須保證競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程的公平，這是競(jìng)爭(zhēng)性談判與公開(kāi)招標(biāo)的最大不同，非招標(biāo)方式更多的是保證提高行政效能目標(biāo)，而非強(qiáng)調(diào)保證所有潛在供應(yīng)商平等的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)。

在單一來(lái)源采購(gòu)的公示環(huán)節(jié)，第一次公示提出異議后，第二次再來(lái)補(bǔ)充論證的人員是否應(yīng)當(dāng)回避公示前的那批論證人員？

74號(hào)令對(duì)此無(wú)具體規(guī)定，理論上說(shuō)應(yīng)該回避。當(dāng)然，針對(duì)提出的異議，請(qǐng)?jiān)瓉?lái)的專(zhuān)家給出解釋亦無(wú)不可。整個(gè)74號(hào)令均未對(duì)單一來(lái)源采購(gòu)涉及的專(zhuān)家作來(lái)源上的硬性要求，由采購(gòu)人根據(jù)具體情況決定。

74號(hào)令規(guī)定按照招標(biāo)投標(biāo)法及其實(shí)施條例必須進(jìn)行招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目以外的政府采購(gòu)工程可以采用競(jìng)爭(zhēng)性談判和單一來(lái)源方式采購(gòu)，這點(diǎn)是否與政府采購(gòu)法矛盾，實(shí)踐中如何適用法律？

不矛盾。雖然政府采購(gòu)法第四條規(guī)定“政府采購(gòu)工程進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的，適用招標(biāo)投標(biāo)法”，但無(wú)論是政府采購(gòu)法還是招標(biāo)投標(biāo)法及其各自相關(guān)的法律體系，均未對(duì)工程類(lèi)非招標(biāo)采購(gòu)方式及程序作出規(guī)定。74號(hào)令根據(jù)政府采購(gòu)法第二條的規(guī)定，將采用非招標(biāo)方式采購(gòu)的政府采購(gòu)工程納入監(jiān)管體系，是對(duì)政府采購(gòu)法的補(bǔ)充完善。關(guān)于政府采購(gòu)工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物和服務(wù)的法律適用，以往實(shí)踐中理解各異。2012年2月1日《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》實(shí)施后，厘清了兩者的范圍。正確理解《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第二條所稱(chēng)的工程建設(shè)項(xiàng)目，可以從以下幾個(gè)方面來(lái)把握。一是工程的定義。即主體應(yīng)當(dāng)是建筑物和構(gòu)筑物，通俗地講，建筑物就是用來(lái)居住或者辦公的房屋，構(gòu)筑物就是不用來(lái)居住和辦公但需通過(guò)土建等來(lái)完成建設(shè)的物體，如水塔、圍墻等。只有建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建及其相關(guān)的裝修、拆除、修繕，才算工程，屬于招標(biāo)投標(biāo)法及其條例的調(diào)整范圍；與建筑物和構(gòu)筑物新建、改建、擴(kuò)建無(wú)關(guān)的單獨(dú)的裝修、拆除、修繕，則屬于政府采購(gòu)法的調(diào)整范圍。

二是與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)的定義。這里需要解釋三個(gè)概念。第一，“建設(shè)”的概念。建設(shè)在這里既是動(dòng)詞，指工程建設(shè)本身，也含有時(shí)間的概念，指工程在建的過(guò)程。也就是說(shuō)，只有工程建設(shè)過(guò)程中與工程有關(guān)的貨物和服務(wù)，才屬于招標(biāo)投標(biāo)法及其條例的調(diào)整范圍，工程一旦竣工，其后即便采購(gòu)與工程有關(guān)的貨物和服務(wù)，也均屬于政府采購(gòu)法的調(diào)整范圍。如工程建設(shè)過(guò)程中采購(gòu)電梯，適用招標(biāo)投標(biāo)法，竣工后需更換電梯，適用政府采購(gòu)法。第二，“不可分割”的概念。不可分割是指離開(kāi)了工程主體就無(wú)法實(shí)現(xiàn)其使用價(jià)值的貨物，如門(mén)窗屬于不可分割，而家具等就屬于可分割。第三，“基本功能”的概念。基本功能是指建筑物、構(gòu)筑物達(dá)到能夠投入使用的基礎(chǔ)條件，不涉及建筑物、構(gòu)筑物的附加功能。如學(xué)校的教學(xué)樓建設(shè)，樓建成裝修后基本功能即已達(dá)到，而不能以樓將用于教學(xué)，就把教學(xué)用的家具等為實(shí)現(xiàn)樓的附加功能的貨物作為樓的基本功能對(duì)待，也就是說(shuō)實(shí)現(xiàn)附加功能的貨物屬于政府采購(gòu)法的調(diào)整范圍。

公開(kāi)招標(biāo)失敗后，采購(gòu)人申請(qǐng)變更為非招標(biāo)方式采購(gòu)，是否還需要其主管預(yù)算單位同意？可否現(xiàn)場(chǎng)改為競(jìng)爭(zhēng)性談判繼續(xù)采購(gòu)？

74號(hào)令第二十七條規(guī)定，公開(kāi)招標(biāo)的貨物、服務(wù)采購(gòu)項(xiàng)目，招標(biāo)過(guò)程中提交投標(biāo)文件或者經(jīng)評(píng)審實(shí)質(zhì)性響應(yīng)招標(biāo)文件要求的供應(yīng)商只有兩家時(shí)，采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)按照本辦法第四條經(jīng)本級(jí)財(cái)政部門(mén)批準(zhǔn)后可以與該兩家供應(yīng)商進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性談判采購(gòu)，采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)招標(biāo)文件中的采購(gòu)需求編制談判文件，成立談判小組，由談判小組對(duì)談判文件進(jìn)行確認(rèn)。由此，該種情形仍然須經(jīng)其主管預(yù)算單位同意。

“現(xiàn)場(chǎng)改為競(jìng)爭(zhēng)性談判繼續(xù)采購(gòu)”在實(shí)踐中很難依法執(zhí)行。原因在于，公開(kāi)招標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)楦?jìng)爭(zhēng)性談判，意味著招標(biāo)文件應(yīng)變更為談判文件、投標(biāo)供應(yīng)商代表成為談判供應(yīng)商代表，所以，招標(biāo)文件需要按照競(jìng)爭(zhēng)性談判的要求重新制定，參加投標(biāo)的供應(yīng)商代表的授權(quán)需要法定代表人重新作出變更。此外，按照現(xiàn)行機(jī)關(guān)內(nèi)部工作程序和發(fā)文要求，采購(gòu)人的主管預(yù)算單位要現(xiàn)場(chǎng)提出書(shū)面申請(qǐng)，同時(shí)財(cái)政部門(mén)還要現(xiàn)場(chǎng)完成對(duì)該申請(qǐng)的書(shū)面批復(fù)，幾乎不可能實(shí)現(xiàn)。上述限制性條件使得招標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)轉(zhuǎn)為競(jìng)爭(zhēng)性談判方式繼續(xù)采購(gòu)不具可行性。

《關(guān)于使用政府采購(gòu)評(píng)審專(zhuān)家監(jiān)管系統(tǒng)有關(guān)事宜的通知》中規(guī)定，抽取單位應(yīng)在開(kāi)標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判以及詢(xún)價(jià)開(kāi)始前兩個(gè)工作日內(nèi)抽取評(píng)審專(zhuān)家。74號(hào)令要求，項(xiàng)目開(kāi)展應(yīng)成立競(jìng)爭(zhēng)性談判小組，并由專(zhuān)家確定或制定談判文件、邀請(qǐng)供應(yīng)商等。實(shí)踐中應(yīng)該如何操作？

74號(hào)令作為財(cái)政部部門(mén)規(guī)章，其法律層級(jí)較《關(guān)于使用政府采購(gòu)評(píng)審專(zhuān)家監(jiān)管系統(tǒng)有關(guān)事宜的通知》高，后者應(yīng)服從于前者。

74號(hào)令第四十一條中，首次出現(xiàn)了“具有相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的專(zhuān)業(yè)人員”的概念，應(yīng)該如何界定？是否可以為政府采購(gòu)專(zhuān)家?guī)熘獾娜藛T？人數(shù)是否有要求？此外，有關(guān)專(zhuān)家、學(xué)者將“專(zhuān)業(yè)人員”解釋為類(lèi)似美國(guó)的注冊(cè)政府采購(gòu)官，今后我國(guó)要走政府采購(gòu)職業(yè)化道路等。這一猜測(cè)是否正確？

該概念出現(xiàn)在單一來(lái)源采購(gòu)規(guī)定中，意思是熟悉擬采購(gòu)標(biāo)的的技術(shù)、服務(wù)指標(biāo)和市場(chǎng)情況的專(zhuān)業(yè)人員。可以是庫(kù)外專(zhuān)家，也沒(méi)有人數(shù)要求，完全由采購(gòu)人自己確定。從全球范圍看，各國(guó)政府采購(gòu)都在向職業(yè)化、專(zhuān)業(yè)化采購(gòu)轉(zhuǎn)變，我國(guó)也不例外。政府采購(gòu)制度改革10多年來(lái)，雖然專(zhuān)業(yè)人員隊(duì)伍不斷壯大，但從實(shí)際情況看，專(zhuān)家不專(zhuān)的現(xiàn)象較為普遍，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)基本上還處于低水平代理采購(gòu)業(yè)務(wù)，這些機(jī)構(gòu)人員的現(xiàn)狀，較大程度上制約了我國(guó)政府采購(gòu)制度有效性的發(fā)揮，必須通過(guò)不斷加強(qiáng)采購(gòu)人員職業(yè)化建設(shè)來(lái)逐步解決。目前，我國(guó)主要通過(guò)強(qiáng)化培訓(xùn)、考試等方式提升采購(gòu)人員專(zhuān)業(yè)化水平，尚無(wú)評(píng)判“專(zhuān)業(yè)人員”的行業(yè)硬性標(biāo)準(zhǔn)。中國(guó)政府采購(gòu)協(xié)會(huì)組建完成后，將承擔(dān)行業(yè)自律管理等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)工作。

74號(hào)令第四條規(guī)定，采用非招標(biāo)方式的須由設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府財(cái)政部門(mén)批準(zhǔn)。但實(shí)際情況是，縣（區(qū)）級(jí)采購(gòu)項(xiàng)目申請(qǐng)非招標(biāo)方式的也很多，市（州）級(jí)財(cái)政部門(mén)也不太了解縣（區(qū)）級(jí)采購(gòu)項(xiàng)目的具體情況。十八屆三中全會(huì)要求簡(jiǎn)政放權(quán)，可否由市（州）級(jí)財(cái)政部門(mén)授權(quán)縣（區(qū)）級(jí)財(cái)政部門(mén)審批非招標(biāo)方式？

政府采購(gòu)法第二十七條規(guī)定“因特殊情況需要采用公開(kāi)招標(biāo)以外的采購(gòu)方式的，應(yīng)當(dāng)在采購(gòu)活動(dòng)開(kāi)始前獲得設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)的批準(zhǔn)”。74號(hào)令明確第四條不能突破政府采購(gòu)法的規(guī)定，但下放審批權(quán)是深化政府采購(gòu)制度改革的必然要求，該項(xiàng)審批權(quán)將在下一步有關(guān)法律制度建設(shè)中下放到縣（區(qū)）級(jí)政府采購(gòu)監(jiān)管部門(mén)。就目前而言，各地可通過(guò)電子管理系統(tǒng)解決市、縣兩級(jí)的溝通和效率問(wèn)題。

74號(hào)令第十一條規(guī)定，競(jìng)爭(zhēng)性談判文件應(yīng)當(dāng)包括采購(gòu)預(yù)算，出于何種考慮？會(huì)不會(huì)帶來(lái)符合條件的供應(yīng)商均貼著預(yù)算報(bào)價(jià)的情況？

明示采購(gòu)預(yù)算，既符合預(yù)算公開(kāi)的要求，也能促進(jìn)預(yù)算細(xì)化，同時(shí)還利于提高政府采購(gòu)效率，防止采購(gòu)人以超預(yù)算為由擅自廢標(biāo)，導(dǎo)致采購(gòu)活動(dòng)失敗。前面也說(shuō)過(guò)，報(bào)價(jià)是供應(yīng)商的權(quán)利，只要供應(yīng)商之間未形成合謀，就不會(huì)出現(xiàn)都貼著預(yù)算報(bào)價(jià)的情況。而在74號(hào)令確立的交易機(jī)制下，供應(yīng)商之間合謀的幾率很低。

74號(hào)令第十九條規(guī)定，采購(gòu)人與成交供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)在成交通知書(shū)發(fā)出之日起30日內(nèi)，按照采購(gòu)文件確定的合同文本以及采購(gòu)標(biāo)的、規(guī)格型號(hào)、采購(gòu)金額、采購(gòu)數(shù)量、技術(shù)和服務(wù)要求等事項(xiàng)簽訂政府采購(gòu)合同。采購(gòu)人不得向成交供應(yīng)商提出超出采購(gòu)文件以外的任何要求作為簽訂合同的條件，不得與成交供應(yīng)商訂立背離采購(gòu)文件確定的合同文本以及采購(gòu)標(biāo)的、規(guī)格型號(hào)、采購(gòu)金額、采購(gòu)數(shù)量、技術(shù)和服務(wù)要求等實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容的協(xié)議。該條規(guī)定是否意味著不允許采購(gòu)人與供應(yīng)商在簽訂合同時(shí)適當(dāng)簽訂補(bǔ)充合同？

此項(xiàng)規(guī)定強(qiáng)調(diào)的是采購(gòu)活動(dòng)完成后、政府采購(gòu)合同簽訂時(shí)不應(yīng)同時(shí)簽訂背離采購(gòu)文件實(shí)質(zhì)性條款的合同，并不意味著不允許采購(gòu)人與供應(yīng)商在合同履行過(guò)程中簽訂補(bǔ)充合同。政府采購(gòu)法第四十九條規(guī)定，“政府采購(gòu)合同履行中，采購(gòu)人需追加與合同標(biāo)的相同的貨物、工程或者服務(wù)的，在不改變合同其他條款的前提下，可以與供應(yīng)商協(xié)商簽訂補(bǔ)充合同，但所有補(bǔ)充合同的采購(gòu)金額不得超過(guò)原合同采購(gòu)金額的10%。”據(jù)此，合同簽訂完成后，履約過(guò)程中可以在原合同采購(gòu)金額10%的范圍內(nèi)依法補(bǔ)簽。

74號(hào)令對(duì)電子化詢(xún)價(jià)采購(gòu)未作出規(guī)定，而且電子化詢(xún)價(jià)采購(gòu)沒(méi)有詢(xún)價(jià)小組，按照74號(hào)令規(guī)定是違規(guī)的，實(shí)踐操作中應(yīng)該如何進(jìn)行電子化詢(xún)價(jià)？

目前的實(shí)際操作中有很多創(chuàng)新做法，比如電子競(jìng)價(jià)、電子反拍、電子議價(jià)等，雖然操作方式類(lèi)似于詢(xún)價(jià)采購(gòu)，但是不能完全等同于詢(xún)價(jià)采購(gòu)。這些電子化采購(gòu)如何界定，財(cái)政部正在研究，后續(xù)會(huì)出臺(tái)相關(guān)管理和操作規(guī)定。

74號(hào)令第三十三條規(guī)定，“談判文件不能詳細(xì)列明采購(gòu)標(biāo)的的技術(shù)、服務(wù)要求，需經(jīng)談判由供應(yīng)商提供最終設(shè)計(jì)方案或解決方案的，談判結(jié)束后，談判小組應(yīng)當(dāng)按照少數(shù)服從多數(shù)的原則投票推薦3家以上供應(yīng)商的設(shè)計(jì)方案或者解決方案，并要求其在規(guī)定時(shí)間內(nèi)提交最后報(bào)價(jià)。”此規(guī)定是否可以理解為兩階段采購(gòu)？

是的。屬于兩階段談判，遵循“先獲得明確需求、后競(jìng)爭(zhēng)報(bào)價(jià)”這一核心交易機(jī)制，第一階段是采購(gòu)設(shè)計(jì)方案或解決方案，即先獲得明確需求階段，第二階段是被推薦的供應(yīng)商進(jìn)行報(bào)價(jià)，即后競(jìng)爭(zhēng)報(bào)價(jià)階段。

（文/王奇璋）