德國公共資源交易領域招投標經驗與啟示

□汪中山

作為歐洲第一經濟強國，德國建立了比較健全的行政監管和公共資源交易制度，較為有效地防止了腐敗的發生。近年來，我國包括工程招投標和政府采購等在內的公共資源交易領域逐漸成為腐敗問題“易發多發區”，學習借鑒德國的做法，對于深入推進公共資源交易招投標制度改革，有效防止該領域的腐敗發生有著積極的意義。為學習了解德國行政監管和反腐敗方面的制度、經驗，最近，受組織委派筆者帶隊赴德國進行學習考察，重點對德國政府采購制度等進行了調研，并結合我國實際，對深入推進公共資源交易招投標制度改革，有效防止腐敗問題發生等作了一些思考。

改革行政監管理念，提高招投標的公平性

在歐盟“人人平等”的法律宗旨推動下，德國政府采購項目招標管理的重點放在對投標人平等權利的保護方面。在德國，政府采購原來屬于《預算法》調整的范圍，但因投標人的投訴權得不到有效保障，同時遭到了歐盟和美國等方面的反對，1999年1月，德國實施《政府采購更新法》，專門用以調整政府采購活動并為其提供具體依據和操作規則，確保守法企業不受歧視地參與政府采購活動。公平公正是人類的不懈追求，也是現代行政管理的最高理念。公共資源交易是一種市場行為，只有平等地保護招投標雙方的權益，才能確保交易公平公正而減少權力濫用。受立法理念的局限，我國現行公共資源交易領域招標投標制度體現的往往是對政府出資人、業主利益和資金節省的關注，卻在很大程度上忽視了對投標方利益的保護，致使一些中標者在項目實施過程中不得不通過追加預算等方式增加標的額度，從而誘發了腐敗問題的發生。建立科學高效的公共資源交易招投標制度，需要我們始終堅持以人為本、執政為民，盡快把行政監管的理念從對物的關切轉移到對人的關愛上來，充分保障人民群眾的主體地位，切實發揮人民群眾對政府行為的監督作用，注重保護投標人合法權益，暢通投標人質疑、投訴、舉報渠道，從而在保證公共資源公平公正交易的同時，有效避免腐敗行為的發生。

改革法規制度體系，提高招投標的規范性

德國的政府采購招投標過程有比較完善的法律制度支持。從19世紀開始，德國就出臺了有關招投標方面的法律法規制度，并在《反對限制競爭法》修訂時，增加了關于政府采購的內容，作為政府采購活動具體遵循的規則；德國的《發標法》也對政府采購招標制度進行了詳細規定，并最終可通過司法程序與《刑法》相連接，使政府采購招投標工作有法可依、違法必究。與德國相比，我國的《招標投標法》頒布實施已十余年，但其配套的法規至今未能出臺；《政府采購法》也已頒布實施多年，但對市場交易行為的約束力仍很不理想。法律法規制度建設具有長遠性、根本性的特點，建立健全相關法規制度體系，始終是深化招投標規范化管理的關鍵。建立規范、高效的公共資源交易招投標制度，要求我們必須緊密聯系我國實際，在修訂完善現有法規制度的同時，加快立法步伐，盡快形成科學合理、配套完善、簡便易行的法律體系，確保公共資源交易招投標行為有章可循、有法可依、規范運行。

改革信息披露機制，提高招投標的公開性

由于對政府采購項目的事后調查相當困難，德國政府特別注重事前預防和所有采購程序、信息的公開。在德國適用的歐盟《歐洲投資項目管理法》規定：交通項目超過20萬歐元的，建筑項目超過500萬歐元的，服務性項目超過20萬歐元的，區域性項目超過40/60萬歐元的，都必須以公開招標方式采購。德國《發標法》對招標信息公開進行了詳細規定：政府采購合同金額在20萬歐元以上的項目，招標公告須登載在歐盟指定的招標雜志上；采購項目金額在20萬歐元以下的，招標公告須登載在政府指定的聯邦招標刊物上，據說這樣公開透明可以有效防止50%以上采購過程中的賄賂問題。陽光是最好的“防腐劑”，信息披露是否公開透明，是政府采購和項目招標公開、平等的前提，是有效預防公共資源交易過程中權力尋租的關鍵。我國一些公共項目招投標中，信息公開度不高，變相降低信息公開度等問題比較突出，致使公眾不能及時、全面、真實地了解招投標信息，為圍標、串標等人為干擾招投標活動留下“隱患”。深化我國公共資源交易招投標制度改革，必須緊緊抓住信息公開這個關鍵環節，改革現行信息披露制度，提高招投標信息公開制度的權威性和約束力，細化信息公開的內容和形式，不斷提高公共資源交易過程的公開性和透明度，真正把公共資源交易招投標的全過程暴露在社會監督之下。這樣，才能切實防范腐敗問題的發生。

改革交易運行系統，提高招投標的統一性

公共資源交易涉及主體多，監管內容復雜，橫跨公共部門和私人部門等多個領域，需要統一協調、統一實施和統一監管才能順利完成。德國高度重視政府采購招投標的統一性建設，在保證招投標工作健康有序開展的同時，較為有效地防止了腐敗問題的發生。一是建立了統一的協調機構。政府采購招投標工作主要由德國聯邦政府設立的反對限制競爭局負責管理和協調，這使得德國的投標招標管理活動政令暢通。二是建立了統一的工作平臺。德國聯邦政府要求政府采購信息系統必須具有統一性，要全部實現電子化，并通過法律、決議保證其操作性。三是建立了統一的監督機構。德國政府設立審計署，作為政府采購的專門監管機構。審計署不隸屬聯邦政府，對所有的官方賬目都有審查權，可直接簽署逮捕令。與德國相比，我國公共資源交易領域的統一性建設還處于起步階段。就我省而言，省一級統一的公共資源交易平臺尚未建立，公共資源交易還分散在各系統、各部門，為統一規范化管理、有效防范風險增加了難度。雖然很多地方都設立了公共資源交易中心，要求當地的公共資源交易行為必須進場實施，但是，由于更大范圍內適用的交易運行機制尚未建立，在很大程度上影響了公共資源交易招投標工作的健康發展。深化公共資源交易招投標制度改革，需要我們站位全局，組建統一的公共資源交易服務平臺和監管、協調機構，加快公共資源交易電子化建設，切實提高公共資源交易運行的協調性、配套性和約束力，不斷減少這一領域腐敗問題發生的幾率。

改革咨詢服務市場，提高招投標服務的社會性

社會化的咨詢服務業是現代市場交易健康發展的內在要求，也是增加公共資源交易透明度，防止“內部交易”和“暗箱操作”等腐敗問題的有效途徑。德國政府設有專業從事政府采購和招標信息發布的權威機構，專門為投標人提供全面的政府采購信息。另外，應運而生的社會中介機構通過設立于各地的分支機構和眾多的合作伙伴，將歐盟成員國以及德國聯邦、州政府發布的招標項目信息分類傳送給有需求的企業，使企業可以直接得到最有價值的采購信息，及時參與投標。在我國，很少有機構能提供及時準確、系統全面的公共資源交易招標信息服務。這種狀況不僅影響了招投標咨詢服務業的健康發展，也在很大程度上限制了公共資源交易的參與范圍，給圍標、串標、掛靠、非法轉包等招投標領域違法行為的滋生留下空間。深入推進公共資源交易招投標制度改革，必須深化招投標信息咨詢服務市場改革，提高信息咨詢服務的社會化水平，不斷增強交易信息的公開性和透明度，吸收更多的市場主體及時參與到相應的公共資源交易過程當中，更好發揮市場競爭在資源配置中的基礎性作用。⑦４

（作者:中共河南省紀委常委）