對我國政府采購“多法”并存格局的思考（下）

一家之言

對我國政府采購“多法”并存格局的思考（下）

■ 徐煥東

在我國政府采購領域，不僅存在“眾法”并存及諸多條例與管理辦法共生的局面，還面臨著本應作為規范政府采購行為“大法”與“本法”的政府采購法，在現實中卻仍停留在“小法”層面上，甚至隨著包括正在考慮中的軍事采購條例及一些地方的《公共資源交易管理條例》等規則的出臺，以及公共資源交易的推廣，我國政府采購法日漸勢微的局面已充分顯現，甚至早已淹沒在各種其他法律制度之中，無論其規范的范圍、產生的效力還是發揮的功能作用似乎都已進入了下行通道。

“本法”效力遞減

在我國，招標投標法規范政府采購資金的實際數量遠遠大于政府采購法規范的數量。政府采購法第四條規定政府工程進行招標投標的，適用招標投標法。盡管政府采購法實施條例已在立法層面盡力做了解釋與辨析，但卻是螺螄殼里做道場，實踐中對于政府采購工程適用法律情形的模糊界定導致現實中人們普遍認為政府工程采購完全適用于招標投標法。

由此自然而然產生了一系列現實問題。由于我國政府公共基礎投資在經濟發展中占有極其重要的地位，從中央到地方各級政府鐵路、道路、橋梁、城市基礎建設、辦公大樓等建設等支出金額十分龐大，且基本屬于招標范疇，這些工程本應是政府采購的重要組成部分，卻不受政府采購法的約束。僅以2008年中央為刺激經濟增加的4萬億元公共投資為例，事實上，中央投資的4萬億加上地方為刺激經濟增長的投入構成了一個非常龐大的支出數字，但其中真正用于貨物與服務的狹義意義政府采購有多少？雖然無法準確統計，但從2008年至2011年的四年全部政府采購統計數據來看，我國每年政府采購規模也不過萬億而已，說明中央增加的4萬億公共投資基本沒有走政府采購程序。

同時，由于狹義的政府采購主要停留在采購汽車、電腦、空調電器、家具之類的貨物與服務，而且受到集中采購目錄及限額標準的限制，加上相當一部分采購項目適用協議供貨等非集中、非批量、非競爭及非具體監督的采購方式來操作進行的。因此，真正按照政府采購法采購的金額十分有限。根據2013年統計的數據來看，當年我國政府采購金額共計16000億，占當年財政支出不到12%，占當年GDP約2%左右（國際一般達到10%）。

由于很難找到具體說明政府采購規模的數據，筆者在此處引用2012年中紀委在南昌召開的關于建立公共資源交易中心推進會中的會議材料中的統計數據，并以此作簡要的觀察分析。

——南昌和江西省將政府采購放進公共資源交易市場。整合后每年政府貨物與服務采購規模大約在20多億。占交易中心總規模（截止2012年9月）1930億的1/50左右。

——長沙市從開始就未成立政府集采機構，長沙市將建委的工程建設交易中心（工程招標投標）與政府采購場地進行整體合并，整合后的政府采購去年規模為7個億，占公共資源總交易量（主要是公共工程采購）大約200億的1/30。

——近幾年，浙江省開展重點建設工程招投標工作以來，20年累計完成中標總價2590.23億元，省政府采購中心自成立以來，10年累計完成省級政府集中采購近90億元。省政府狹義政府采購的金額相當于工程采購金額的3.47%。

由于工程招標中有些并不屬于政府財政資金，或有些屬于政府轉讓土地的金額，因此以上數據雖不能簡單衡量政府采購的實際數額份量。但非常明確的是,現行法律規范的政府采購金額的確微乎其微。因此，從數量上看，不得不承認規范政府工程采購的招標投標法其所規范的實際政府采購數量，遠遠大于狹義政府采購規范的規模和數量，成為名副其實的政府采購“大法”。

本末倒置背后的立法缺失

從多地機構設置上也能反映出我國政府采購的微弱份量。如果說金額數量大小不能反映實際情況，那么一些地方政府采購機構設置的格局，則能顯露出我國政府采購所處的尬尷局面。實際上，在全國許多地方，政府采購被納入了招標投標機構的監督管理范圍之內，如浙江、安徽等不少地區政府設置招標投標中心、招標投標監督管理局（一些地方已經改為公共資源交易中心和公共資源交易管理局），在招標投標管理局下設政府采購科、招標投標中心下設政府采購中心。

如果從廣義看，假設政府采購法是全面規范政府采購行為的“大法”與“母法”，招標投標法作為一種規范具體招標采購方式的程序法，是否只能做“小法”或“子法”。但因為種種原因，現實中許多地方招標投標成了主管機構或主要中心，而政府采購則在其下以“小法”或“子法”的身份存在。隨著各地公共資源交易的興起，政府采購或將成為一種溶入大交易中的“小不點”。

事實上，作為一種規范政府每年數萬億乃至數十萬億的采購行為，必須要有法可依。但這個法律必須是完整的、統一的、科學的、規范且嚴謹的。但綜觀我國目前規范政府采購行為的法律，卻是分散的、拼湊的，監督管理的主體、體制、程序和方式不僅各不相同，且缺乏完整性與嚴謹度，這一系列問題顯然是高層和立法層面應該認真對待和研究的課題。

尋根問底破難題

筆者認為以下有幾個問題需要我們認真尋找答案：首先，既然有政府采購法，為什么政府工程招標采購卻要適用招標投標法？而且按招標投標法條例的解釋是完全的適用，其道理與法理何在？其次，為什么現實中會出現“兩法”并存的局面，政府工程招標采購也一再出現重大問題，卻為何不從法律制度設計考慮，而只在《條例》、“細則”、“辦法”層面去“完善”？ 再次，如果招標投標作為一種具體方式需要專門法律規范的話，那國家是否還需要為競爭性談判采購方式、詢價采購方式、電子采購方式、單一來源采購方式專門立法？而這一系列法律又將何時出臺？

以上一些問題，是否能找到合乎情理、合乎規則，又合乎法理回答？如今很多人都知道中國在教育界有“錢學森之問”，是說中國教育為何培養不出大師。在政府采購領域，若哪天也能有位名人提出以上關干政府采購法律制度和監督管理的問題，變成“某某人之問”，這些問題或許會引起更廣泛的注意。

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