對我國政府采購“多法”并存格局的思考（下）

一家之言

對我國政府采購“多法”并存格局的思考（下）

■ 徐煥東

在我國政府采購領(lǐng)域，不僅存在“眾法”并存及諸多條例與管理辦法共生的局面，還面臨著本應(yīng)作為規(guī)范政府采購行為“大法”與“本法”的政府采購法，在現(xiàn)實(shí)中卻仍停留在“小法”層面上，甚至隨著包括正在考慮中的軍事采購條例及一些地方的《公共資源交易管理?xiàng)l例》等規(guī)則的出臺，以及公共資源交易的推廣，我國政府采購法日漸勢微的局面已充分顯現(xiàn)，甚至早已淹沒在各種其他法律制度之中，無論其規(guī)范的范圍、產(chǎn)生的效力還是發(fā)揮的功能作用似乎都已進(jìn)入了下行通道。

“本法”效力遞減

在我國，招標(biāo)投標(biāo)法規(guī)范政府采購資金的實(shí)際數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于政府采購法規(guī)范的數(shù)量。政府采購法第四條規(guī)定政府工程進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的，適用招標(biāo)投標(biāo)法。盡管政府采購法實(shí)施條例已在立法層面盡力做了解釋與辨析，但卻是螺螄殼里做道場，實(shí)踐中對于政府采購工程適用法律情形的模糊界定導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中人們普遍認(rèn)為政府工程采購?fù)耆m用于招標(biāo)投標(biāo)法。

由此自然而然產(chǎn)生了一系列現(xiàn)實(shí)問題。由于我國政府公共基礎(chǔ)投資在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中占有極其重要的地位，從中央到地方各級政府鐵路、道路、橋梁、城市基礎(chǔ)建設(shè)、辦公大樓等建設(shè)等支出金額十分龐大，且基本屬于招標(biāo)范疇，這些工程本應(yīng)是政府采購的重要組成部分，卻不受政府采購法的約束。僅以2008年中央為刺激經(jīng)濟(jì)增加的4萬億元公共投資為例，事實(shí)上，中央投資的4萬億加上地方為刺激經(jīng)濟(jì)增長的投入構(gòu)成了一個非常龐大的支出數(shù)字，但其中真正用于貨物與服務(wù)的狹義意義政府采購有多少？雖然無法準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)，但從2008年至2011年的四年全部政府采購統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，我國每年政府采購規(guī)模也不過萬億而已，說明中央增加的4萬億公共投資基本沒有走政府采購程序。

同時(shí)，由于狹義的政府采購主要停留在采購汽車、電腦、空調(diào)電器、家具之類的貨物與服務(wù)，而且受到集中采購目錄及限額標(biāo)準(zhǔn)的限制，加上相當(dāng)一部分采購項(xiàng)目適用協(xié)議供貨等非集中、非批量、非競爭及非具體監(jiān)督的采購方式來操作進(jìn)行的。因此，真正按照政府采購法采購的金額十分有限。根據(jù)2013年統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)來看，當(dāng)年我國政府采購金額共計(jì)16000億，占當(dāng)年財(cái)政支出不到12%，占當(dāng)年GDP約2%左右（國際一般達(dá)到10%）。

由于很難找到具體說明政府采購規(guī)模的數(shù)據(jù)，筆者在此處引用2012年中紀(jì)委在南昌召開的關(guān)于建立公共資源交易中心推進(jìn)會中的會議材料中的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，并以此作簡要的觀察分析。

——南昌和江西省將政府采購放進(jìn)公共資源交易市場。整合后每年政府貨物與服務(wù)采購規(guī)模大約在20多億。占交易中心總規(guī)模（截止2012年9月）1930億的1/50左右。

——長沙市從開始就未成立政府集采機(jī)構(gòu)，長沙市將建委的工程建設(shè)交易中心（工程招標(biāo)投標(biāo)）與政府采購場地進(jìn)行整體合并，整合后的政府采購去年規(guī)模為7個億，占公共資源總交易量（主要是公共工程采購）大約200億的1/30。

——近幾年，浙江省開展重點(diǎn)建設(shè)工程招投標(biāo)工作以來，20年累計(jì)完成中標(biāo)總價(jià)2590.23億元，省政府采購中心自成立以來，10年累計(jì)完成省級政府集中采購近90億元。省政府狹義政府采購的金額相當(dāng)于工程采購金額的3.47%。

由于工程招標(biāo)中有些并不屬于政府財(cái)政資金，或有些屬于政府轉(zhuǎn)讓土地的金額，因此以上數(shù)據(jù)雖不能簡單衡量政府采購的實(shí)際數(shù)額份量。但非常明確的是,現(xiàn)行法律規(guī)范的政府采購金額的確微乎其微。因此，從數(shù)量上看，不得不承認(rèn)規(guī)范政府工程采購的招標(biāo)投標(biāo)法其所規(guī)范的實(shí)際政府采購數(shù)量，遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于狹義政府采購規(guī)范的規(guī)模和數(shù)量，成為名副其實(shí)的政府采購“大法”。

本末倒置背后的立法缺失

從多地機(jī)構(gòu)設(shè)置上也能反映出我國政府采購的微弱份量。如果說金額數(shù)量大小不能反映實(shí)際情況，那么一些地方政府采購機(jī)構(gòu)設(shè)置的格局，則能顯露出我國政府采購所處的尬尷局面。實(shí)際上，在全國許多地方，政府采購被納入了招標(biāo)投標(biāo)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理范圍之內(nèi)，如浙江、安徽等不少地區(qū)政府設(shè)置招標(biāo)投標(biāo)中心、招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督管理局（一些地方已經(jīng)改為公共資源交易中心和公共資源交易管理局），在招標(biāo)投標(biāo)管理局下設(shè)政府采購科、招標(biāo)投標(biāo)中心下設(shè)政府采購中心。

如果從廣義看，假設(shè)政府采購法是全面規(guī)范政府采購行為的“大法”與“母法”，招標(biāo)投標(biāo)法作為一種規(guī)范具體招標(biāo)采購方式的程序法，是否只能做“小法”或“子法”。但因?yàn)榉N種原因，現(xiàn)實(shí)中許多地方招標(biāo)投標(biāo)成了主管機(jī)構(gòu)或主要中心，而政府采購則在其下以“小法”或“子法”的身份存在。隨著各地公共資源交易的興起，政府采購或?qū)⒊蔀橐环N溶入大交易中的“小不點(diǎn)”。

事實(shí)上，作為一種規(guī)范政府每年數(shù)萬億乃至數(shù)十萬億的采購行為，必須要有法可依。但這個法律必須是完整的、統(tǒng)一的、科學(xué)的、規(guī)范且嚴(yán)謹(jǐn)?shù)摹５C觀我國目前規(guī)范政府采購行為的法律，卻是分散的、拼湊的，監(jiān)督管理的主體、體制、程序和方式不僅各不相同，且缺乏完整性與嚴(yán)謹(jǐn)度，這一系列問題顯然是高層和立法層面應(yīng)該認(rèn)真對待和研究的課題。

尋根問底破難題

筆者認(rèn)為以下有幾個問題需要我們認(rèn)真尋找答案：首先，既然有政府采購法，為什么政府工程招標(biāo)采購卻要適用招標(biāo)投標(biāo)法？而且按招標(biāo)投標(biāo)法條例的解釋是完全的適用，其道理與法理何在？其次，為什么現(xiàn)實(shí)中會出現(xiàn)“兩法”并存的局面，政府工程招標(biāo)采購也一再出現(xiàn)重大問題，卻為何不從法律制度設(shè)計(jì)考慮，而只在《條例》、“細(xì)則”、“辦法”層面去“完善”？ 再次，如果招標(biāo)投標(biāo)作為一種具體方式需要專門法律規(guī)范的話，那國家是否還需要為競爭性談判采購方式、詢價(jià)采購方式、電子采購方式、單一來源采購方式專門立法？而這一系列法律又將何時(shí)出臺？

以上一些問題，是否能找到合乎情理、合乎規(guī)則，又合乎法理回答？如今很多人都知道中國在教育界有“錢學(xué)森之問”，是說中國教育為何培養(yǎng)不出大師。在政府采購領(lǐng)域，若哪天也能有位名人提出以上關(guān)干政府采購法律制度和監(jiān)督管理的問題，變成“某某人之問”，這些問題或許會引起更廣泛的注意。

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