TTIP第十輪談判開啟： 美歐公共采購市場準入的“加減法”

TTIP：美歐公共采購之爭②

TTIP第十輪談判開啟：

美歐公共采購市場準入的“加減法”

跨大西洋貿易投資伙伴協定(TTIP)日前已進入第十輪談判，楚河漢界下的美歐雙方心情無疑是復雜的，一方面希望對方盡可能打開政府采購大門，一方面又對他人進入本國市場心存芥蒂。隨著談判深入，在多大程度上實現彼此政府采購市場的開放與平等似乎逐漸演變成一個既矛盾又統一的哲學現實。

在過去的幾十年，美歐一直亦敵亦友的架構并重塑著政府采購國際規則。對手時，他們相互設置了哪些市場準入壁壘？朋友時，彼此許下過哪些“甜美”承諾？這些在政府采購市場開放進程中精心準備的“胡蘿卜”與“大棒”，又如何左右著TTIP談判？

市場準入壁壘中的“加法”

用法律手段設置市場準入門檻通常是各國保護本土企業最堂而皇之的理由。早在1933年美國就頒布了《買美國貨法》，在政府采購項目中將更多地“橄欖枝”拋向本國企業。這項保護主義法案的影響力一直延續至今，用“愛國之心”制造貿易壁壘往往能贏得普通民眾的認同。比如，根據GPA規則，美國政府可以從他國進行采購，然而美國國會的一個跨黨派小組卻在前年重提了一項名為“純美國國旗法案”的議案，要求聯邦政府只能購買所用原料100％產自美國，并完全在美國加工的國旗。

當然，這種對本土企業的偏好也同樣出現在歐盟公用事業指令與不少國家的采購法案中。比如，發達國家與不少發展中國家會為本國中小企業預留政府采購份額，或是用實現各種諸如“綠色采購”等政策目標的辦法設置準入門檻，以便為本國企業贏得更多競爭機會。這些“本土偏好”在各種雙邊及地區采購協議中比比皆是，美歐在TTIP談判中沿襲這一傳統似乎顯得理所當然。

美國是GPA的發起者和主要參加方，也是視政府采購為實現特定經濟與社會目標的重要手段、進而推行周詳而嚴密政府采購限制措施的國家。《購買美國貨》法案在實施經濟振興計劃時做出只買國貨限制的例子,無疑為政府采購設置采購貿易壁壘開了一個“壞頭”，美國在1941年制定的《貝瑞修正法案》中規定美國防部在采購服裝、食品、金屬等軍需品時應優先考慮本國產品,盡可能采購百分之百的美國貨；由奧巴馬簽署生效的《2009年美國復蘇與再投資法案》(ARRA)致力于刺激美國經濟復蘇，卻在條款中提出ARRA投資項目中有關鐵、鋼及制造產品采購的，需購買美國制造品等。

一向提倡“對等開放”的歐盟，也在公共采購領域設置了不少非關稅障礙，比如在建筑工程采購中更傾向于選擇歐盟本土企業，至少50%的歐盟成員國會在招標文件中涉及購買本國或本地產品，在政府采購資質審核中提出繁瑣要求，或在國防采購中使用補償條款等，這些市場準入壁壘無疑會將不少境外供應商拒之門外。

然而，經驗告訴我們，公共采購市場中的障礙遠不如想象中那么簡單，現實中存在的歧視與不平等待遇大多是由于自由裁量權的存在，當然，在采購中受到成本及標的中其他不利因素影響也會時不時的產生歧視。由于多樣化的公共采購決定其本身需要適度的靈活性，這也導致即使在當下如此繁多的采購規則約束下，自由裁量權仍難以避免也無法被忽視。

如何消除準入障礙？保持采購透明度似乎是一個不錯的選擇。不少國家的權利機構會選擇對合同授予標準進行詳細定義，或使用采購文件模板及標準的授予程序等；而經合組織（OECD）則建議其成員國在采購中追尋政策目標時對成本效益進行分析，以便更好地規劃采購周期，從而對采購過程進行專業且嚴格的控制。

為開放市場而做的“減法”

在過去35年的政府采購國際規則制定中，美國與歐盟一直擔當領袖，尤其在各類雙邊政府采購協定中給予了彼此最為優厚的開放待遇。比如美歐在GPA與《1995歐共體與美國換文協定》中針對雙方采購開放程度達成了一定共識，在這兩項國際協議中，美國在采購領域給予了歐盟相較于其他貿易伙伴最好的開放條件，尤其在換文協定中針對政府采購達成的開放條件，美國再未許諾給其他任何貿易伙伴。

GPA規則下，美國在采購準入方面并未特別針對歐盟有其他限制，但歐盟似乎并不十分買賬，相反，他們不認為美國已平等開放采購市場，同時拒絕美國企業參與歐盟次中央實體服務采購，歐盟除電力部門外的公用事業部門與至少200家中央政府實體也拒絕美國企業參與采購競標。

美歐在GPA規則中，向對方承諾過哪些開放條件？在中央政府實體層面，1994年烏拉圭回合談判達成的GPA規則中，歐盟與美國均使用正面清單確定其中央政府實體覆蓋范圍，在GPA修訂時，美國同樣沿用了這一辦法，在清單中增加了11家采購實體，并將采購市場的開放范圍擴展至85家實體，這也是美國在所有政府采購雙邊協定中所做出的最大讓步。然而，在GPA修訂中，歐盟選擇使用負面清單，將大量成員方中央政府實體納入清單中，在無形中增加了其他國準入歐盟采購市場的門檻。對于美國與其他GPA成員方來說，歐盟雖然仍繼續使用正面清單，但也同時保留著這份有針對性的負面清單，其中的限制就包括美國企業不得參與超過200家歐盟實體的公共采購。

在瀏覽次中央實體采購開放范圍時，我們不難發現歐盟開放了大量成員方次中央實體采購市場，但向美國保留了服務采購的市場準入。當然，美國的次中央實體覆蓋范圍也不全面。GPA 規則下，美國的50個州中，只有37個州的采購市場被允許他國企業進入，并且附加了不少準入限制。比如，美國限制歐盟企業參與由聯邦政府投資建設的高速公路與公交項目競標，此外，美國在次中央政府貨物與服務的準入門檻（355000特別提款權）幾乎是歐盟（200000特別提款權）的兩倍。

如今，美歐借助GPA與OECD等平臺已有效建立了透明和恰當程序的政府采購國際規則，而已進行到第十輪談判的TTIP似乎能夠成為美歐雙方消除政府采購領域現存壁壘、減少腐敗的工具，當下談判的焦點在于雙方如何擴大不同層級采購實體的市場準入范圍。其中，美國需要考慮是否按歐盟的建議將中央實體采購開放范圍覆蓋至全部隸屬于聯邦采購法規中的聯邦機構，而歐盟則需抉擇是否將開放范圍擴展至成員國中央政府實體與更多歐盟范圍內實體。在次中央政府開放層面，歐盟希望美國能降低準入門檻，但美國也許會因無法獲得各州支持而提出反對；同時，歐盟希望美國將未包含在GPA覆蓋范圍內的13個州劃歸其中，并解除GPA中對37各州有關公共采購方面的限制，美國移除對公交項目的市場準入限制等。

如何在重重貿易壁壘與價格門檻上做“加法”與“減法”，在各種利益主體中尋找到平衡點，不僅考驗著當下美歐談判雙方，其在談判中設置的市場準入底線會重塑采購領域的新國際規則。

（朱穎編譯）

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