楊蔚林:公共采購(gòu)不等于政府采購(gòu)

編者按：

針對(duì)日前中國(guó)歐盟商會(huì)發(fā)布的《中國(guó)的公共采購(gòu)：歐盟企業(yè)在中國(guó)參與公共采購(gòu)合同競(jìng)標(biāo)的經(jīng)驗(yàn)》的報(bào)告，有業(yè)內(nèi)專家向本報(bào)投稿，進(jìn)行評(píng)析和回應(yīng)，現(xiàn)摘編如下，以饗讀者。

中國(guó)歐盟商會(huì)于4月20日發(fā)布了《中國(guó)的公共采購(gòu)：歐盟企業(yè)在中國(guó)參與公共采購(gòu)合同競(jìng)標(biāo)的經(jīng)驗(yàn)》（以下簡(jiǎn)稱“報(bào)告”），針對(duì)我國(guó)的政府采購(gòu)制度提出了問題與相應(yīng)的建議。作者特撰寫本文予以解讀和分析。

報(bào)告主要針對(duì)我國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)的開放程度

報(bào)告采用了公共采購(gòu)的概念，筆者認(rèn)為其目的是擴(kuò)大我國(guó)現(xiàn)行的政府采購(gòu)制度的適用范圍，具體包括經(jīng)濟(jì)、法律2個(gè)方面。

政府采購(gòu)在宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的地位，主要是因其具有巨大的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)模，從而導(dǎo)致國(guó)家對(duì)其予以規(guī)制，進(jìn)而形成的特殊制度。簡(jiǎn)言之，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）是由消費(fèi)、投資、政府購(gòu)買和凈出口等4個(gè)部分組成的，其中投資是指用于資本設(shè)備、存貨和建筑物購(gòu)買的支出，而政府購(gòu)買是指政府用于物品和勞務(wù)的支出。

區(qū)分這2個(gè)領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)在于其各自制度目標(biāo)的不同。政府購(gòu)買強(qiáng)調(diào)的是主體，即各級(jí)行政機(jī)關(guān)，其購(gòu)買的內(nèi)容是基于其公務(wù)活動(dòng)需要所必須的物品和勞務(wù)，其性質(zhì)屬于消費(fèi)類的項(xiàng)目，因此，這一概念包含的采購(gòu)行為屬于我國(guó)《政府采購(gòu)法》所調(diào)整的范圍。

而投資則強(qiáng)調(diào)的是客體，即投資對(duì)象。就我國(guó)的國(guó)情而言，既包括性質(zhì)上屬于公法人的事業(yè)單位為了公益的需要而進(jìn)行的公益性項(xiàng)目，如醫(yī)院、學(xué)校，也包括性質(zhì)上屬于私法人的各類公司為了滿足公用的需要，對(duì)諸如公路、鐵路進(jìn)行的建設(shè)項(xiàng)目，即基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)下的工程采購(gòu)。由于其性質(zhì)屬于國(guó)家的投資活動(dòng)，因此在我國(guó)由《招標(biāo)投標(biāo)法》調(diào)整。

按照經(jīng)濟(jì)學(xué)的原理，可以對(duì)市場(chǎng)大體分為2類，其一是由全體國(guó)民作為購(gòu)買主體的普通貿(mào)易市場(chǎng)，其二是以政府機(jī)關(guān)為主體的特殊市場(chǎng)，即政府采購(gòu)市場(chǎng)。因此，報(bào)告采用歐盟的公共采購(gòu)概念必然導(dǎo)致政府采購(gòu)制度范圍的擴(kuò)大，即包括我國(guó)國(guó)有、國(guó)控企業(yè)為主體的采購(gòu)行為。但是應(yīng)當(dāng)注意的是，正是由于政府采購(gòu)的特殊性，各國(guó)一般均對(duì)其采取保護(hù)與監(jiān)管的態(tài)度，這也就是為什么世貿(mào)組織自產(chǎn)生之日起，就力圖將其納入調(diào)整范圍而未遂的根本原因，也是目前雖然已經(jīng)將其納入，但是仍然屬于其附件下的子協(xié)議，且需要反復(fù)談判的根本原因。

報(bào)告的所有建議，主要是針對(duì)我國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)的開放程度，具體表現(xiàn)在政府采購(gòu)法律制度中所調(diào)整的主體、客體的范圍大小。報(bào)告認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)盡可能地將所有行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位，以及受公法人資助、管理、許可的經(jīng)濟(jì)實(shí)體納入政府采購(gòu)的范圍，而針對(duì)采購(gòu)客體，報(bào)告認(rèn)為應(yīng)當(dāng)兩法合并，將目前適用于《招標(biāo)投標(biāo)法》的工程建設(shè)項(xiàng)目納入到《政府采購(gòu)法》之中。
報(bào)告更關(guān)注工程采購(gòu)和國(guó)有企業(yè)

報(bào)告更加關(guān)注的是我國(guó)未來政府采購(gòu)市場(chǎng)中的基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目，即工程采購(gòu)，建議將我國(guó)的《招標(biāo)投標(biāo)法》與《政府采購(gòu)法》合并；報(bào)告內(nèi)容主要針對(duì)的是國(guó)有企業(yè)。

筆者認(rèn)為，報(bào)告建議的目的是要求我國(guó)對(duì)其要求參照予以改進(jìn)，其中最主要的就是兩法合并問題。實(shí)際上兩法是否必須合并，以及未來如何合并，這完全是一國(guó)的內(nèi)部事務(wù)，屬于主權(quán)管轄范圍之內(nèi)的事項(xiàng)，其中不僅涉及立法層面的工作，而且還包括行政職權(quán)方面的協(xié)調(diào)和調(diào)整。所以，真正解決這一問題的途徑，應(yīng)當(dāng)是考慮如何按照有關(guān)國(guó)際協(xié)議的原則要求，進(jìn)一步理順現(xiàn)行法律、法規(guī)的關(guān)系，形成比較完善的制度，而要達(dá)到這一要求，妥善處理兩法的關(guān)系，自然需要認(rèn)真商討、實(shí)踐，而這絕非一時(shí)一日之功能夠完成的。

結(jié)論：中歐雙邊談判中難以回避的要點(diǎn)

筆者認(rèn)為，報(bào)告客觀上構(gòu)成了一種談判策略，其思路是正面直接提出要求，如若沒有回應(yīng)，或者與其要求相距甚遠(yuǎn)，則進(jìn)一步求助其官方機(jī)構(gòu)，從而形成內(nèi)外呼應(yīng)，講求事實(shí)與要求之間的聯(lián)系。所以，盡管我國(guó)尚未加入世貿(mào)組織的《政府采購(gòu)協(xié)定》，并不承擔(dān)該協(xié)定的具體義務(wù)。但是如若我國(guó)消極對(duì)待，則難免與人以理屈的印象，形成聲勢(shì)上的缺失。（作者系西北政法大學(xué)歐洲法研究中心主任）