PPP架起一座長江大橋——湖北香溪長江公路大橋PPP合作人采購項目分析

PPP架起一座長江大橋

——湖北香溪長江公路大橋PPP合作人采購項目分析

■ 本報實習記者 鄭欽

日前，湖北省首例PPP項目——湖北香溪長江公路大橋PPP合作人采購項目，經湖北省政府采購中心組織，采用競爭性磋商采購方式順利完成采購。該項目為湖北省引入市場競爭機制、減輕政府財政資金壓力、調動社會資本拓寬城鎮化融資建設渠道積累了經驗，也為全省后續PPP項目全面實施政府采購奠定了良好基礎。

1／項目概況

擬建的香溪長江公路大橋距三峽大壩上游約30公里，由香溪長江大橋和香溪河大橋組成，路線全長約5公里，橋梁凈寬23米。該公路大橋為一級公路標準，雙向四車道，設計時速為60公里，接線工程與橋梁同寬。

據介紹，香溪長江大橋于8月28日正式開工，計劃2019年8月4日建成，總工期48個月。該項目建成后，將把長江三峽、神農架、武當山三大黃金旅游區以最便捷的路線串為一體，通華中黃金旅游通道，加速推進大三峽旅游發展，提高滬蓉線和滬渝線的輻射影響范圍，更好地服務于湖北“一帶兩圈”發展戰略。

2／合作模式

香溪長江公路大橋建設投資主體為湖北省秭歸縣，項目總預算為20.98億元。由于現行政策規定，政府不能直接向金融機構貸款，秭歸縣政府又無法按照國務院規定采用政府債券方式融資，而秭歸縣資本金僅6億元，資金缺口高達15億元，該縣薄弱的經濟實力成為困擾項目落成的最大障礙。

大橋建設迫在眉睫。為了破解融資困局，秭歸縣借鑒北京鳥巢等成功案例，采用財政部正在積極推行的PPP模式，決定成立擁有特許經營權的國有獨資公司，與合作方設立項目公司投資、建設香溪長江公路大橋。

項目成交后，根據公司法、《收費公路管理條例》及其他相關法律和政策規定，由采購人與成交供應商共同組建項目公司，由項目公司對項目的籌資、建設、運營、維護、移交等全過程負責，自主經營，自負盈虧。項目公司在特許權協議規定的特許經營期滿后，按照特許權協議的約定將公路、公路附屬設施及相關資料依法無償移交。

該項目合作期為24年，其中建設期4年，營運期20年。在項目收費期達到2/3之前，若經過測算項目收益不能收回建設成本、運營成本及財務費用等費用，采購人可協助項目公司通過轉讓收費權申請延長收費期，延長期限最長不超過5年。

項目建成后，由項目公司營運和收費。年度收費收入首先用于償還項目公司的銀行貸款及其財務費用，最后如有正常利潤（5%以內），全部歸乙方享有；如產生超額收益（8%以上），則甲乙雙方按照5:5的比例分成；若收費年限到期，收費收入不足以補償建設及營運成本時，甲方承諾以其境內的5000畝國有林地的開發及收益權作為對乙方的補償，直至其收入彌補成本時止。

3／雙方職責及移交標準

甲乙雙方按照競爭性磋商文件的規定，并依合同約定履行出資人職責，共同出資組建項目公司，對項目的建設、經營等進行管理、審計、檢查、指導和考核；乙方并應擔保項目公司在建設期內籌措到位資本金以外的建設資金并獨立完整的承擔籌措責任。

項目公司負責對項目的籌劃、資金籌措、建設實施、運營管理、養護維修、債務償還和資產管理實行全過程負責，自主經營，自負盈虧，完成股東會制定的各項任務，執行相關決議，按規定將相關重大事項提請交通主管部門以及股東審查、審批、備案，接受并配合政府、股東對項目的審計以及檢查，并及時提供相關資料等。

在特許經營期滿至少6個月前，甲方與乙方聯合聘請具有相應資質的中介機構對項目的技術狀況進行檢測并經公路工程質量監督機構認定。經檢測，服務水平應達到PPP合作人的承諾并且符合核定的技術等級和標準，乙方方可按照有關規定向甲方辦理項目移交手續。否則，乙方應當在甲方確定的期限內進行養護維修直至達到要求。乙方未在政府有關部門確定的期限內完成養護工作或養護工作未達到標準的，甲方將不予退還乙方運營期的履約保證金。

4／評審標準

項目采用綜合評分法，其中價格權重占比30%，商務權重占比70%。商務評議中，磋商小組只對資格審查和符合性檢查合格的響應文件進行商務評議并依據評審標準中的分值進行評估。價格評議中，報價分采用低價優先法計算，即滿足磋商文件要求且最終報價最低的供應商價格為磋商基準價，其報價分比重為滿分。

具體評審內容分為8項。分別為建設期政府投資補助額度，30分；收費期限，10分；財務狀況，6分；融資能力，10分；投融資業績，5分；公司組建方案，5分；項目運營，29分；項目移交，5分。其中在項目運營方面，分值由4部分組成：供應商運營方案完全響應特許經營權合同第十二條的得5分，不響應不得分；經營期前五年政府補助額度在每年2000萬元的基礎上，每降低10%得1分，最高得10分；供應商承諾超額分成利潤率為8%的得6分，每降低1個百分點得1分，最高10分，超過8%不得分；超額分成比例在5：5的基礎上，供應商每降低10%得1分，本項最高得4分。

5／談判程序

評審由依法組建的磋商小組負責。在磋商文件編制完成之后，湖北省財政部門組織經濟專家、設計領域專家、大專院校教授綜合把關，并組建磋商小組。磋商小組由采購人代表和評審專家共7人組成，其中評審專家人數不得少于磋商小組成員總數的三分之二。評審專家中至少包含1名財務專家和1名法律專家。磋商小組全面負責對響應文件的審查、評審、磋商、打分等全部評審工作。

整個項目磋商分為兩輪。第一輪中，磋商小組未能確定最終需求方案或有效供應商的，對磋商文件修正后進行第二輪磋商。第二輪磋商中，磋商小組根據第一輪磋商的情況對磋商文件進行修改，確定采購內容的詳細規格或具體要求，并以書面形式將修改后的磋商文件發給參與磋商的供應商，按照磋商文件設定的方法和標準確定響應供應商。如果第二輪磋商小組仍未能確定最后需求方案的，則需對磋商文件修正后進行第三輪磋商，以此類推。待采購需求方案確定后，供應商在規定時間內提交最終報價。磋商小組對各供應商的評分匯總情況進行復核，遴選出優質的項目合作人。

最后，磋商小組依據對各響應文件的評審結果對評分匯總情況進行復核，按各供應商的最終得分由高到低的順序向采購人推薦成交候選供應商排序，并形成書面的評審報告。同時，采購人組織采購結果確認談判工作組按照評審報告推薦的排名依次與供應就項目合同中可變細節問題進行項目合同簽署前的確認談判，以確保結果的公正、合理、合規。

項目點津

財政資金“一瓢水” 攪動民間資本“一江水”

■ 梓采

為加快推動PPP項目落地生效，真正達到用政府資金“一瓢水”,帶動銀行融資“一井水”,攪動民間資本“一江水”的目的，筆者從基層財政部門的視角，談四點思考和建議：

第一，加強項目論證。PPP模式成敗的關鍵在于“制度設計、論證科學、重諾履約”。在項目設計方面，要達到“利益共享、風險共擔”目標，堅持公共利益最大化原則，確保PPP項目社會效益和經濟效益都是最高的，構建有效的激勵約束機制，實現項目利益分配“盈利但不暴利”。在風險分擔方面，政府和社會資本應該平等參與，強化契約精神，堅持風險分擔最優原則，政府和社會資本誰對哪種風險更有控制力，誰就承擔相應的風險，雙方不過度轉移風險至合作方。因此，在PPP項目實施過程中，發起方和合作方均需經過長期的、大量的、細致的前期論證準備。形象地說，就是雙方要經歷一場馬拉松式“戀愛”成就“白頭偕老”的美滿姻緣，而不是一時沖動完成一次邂逅式“閃婚”。

第二，加快立法進程。PPP項目的運作需要在法律層面上，對政府部門與社會資本在項目中需要承擔的責任、義務和風險進行明確界定，保護雙方利益。在細化、完善項目前期論證規劃的同時，通過完善的法律對參與各方進行有效約束，是最大限度發揮優勢和彌補不足的有力保證。為此，建議相關部門就PPP項目開展立法調研，盡早出臺專門法律，以解決PPP運作和現行法律法規之間的沖突，為社會資本進入提供良好的法律環境和政策預期。

第三，明確部門職責。推廣運用PPP項目既是管理模式的創新，更是思想觀念的變革，絕不僅僅是一項純業務層面的工作。沒有參與各方廣泛共識和相關部門齊抓共管、整體聯動，光靠財政等少數部門強推，效果就會打折扣。因此，在高質量地推進各項業務工作的同時，應探索建立一套地方政府組織領導、實施機構牽頭主導、財政部門監督指導、相關部門主動參與、社會資本積極響應的工作機制，形成強大的整體工作合力，避免出現單打獨斗的局面。

第四，成立指導機構。目前，財政部已成立政府和社會資本合作（PPP）中心，承擔PPP工作的政策研究、咨詢培訓、信息統計等職責。建議省市也比照成立相關指導監管機構，充實業務力量，為進一步推進PPP工作提供必要的技術支撐和組織保障，尤其是對各市縣的PPP試點項目適時開展跟蹤指導和監管，及時協調省級各主管部門，解決好工作推進中市縣級難以解決的一些操作難題。另外，作為承擔PPP項目很多具體業務工作的縣一級，在政策研究、技術指導、法律咨詢等方面業務人員欠缺的問題也非常突出，應盡快組建指導機構、加強業務力量，以推動PPP規范健康發展。

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