【標準化建設之采購流程】

流程標準化：規范高效突破口

■本報記者 趙輝

將標準化建設作為實現政府采購科學化、精細化的突破口是今年財政部提出的工作要點之一，事實上政府采購標準化工作在一些地方的實踐中已經取得了很大的進展，特別是在政府采購操作執行環節。

記者在對集采機構標準化建設進行調研時發現，不少省市的集采機構將ISO質量管理體系引入集中采購工作。“工作規程的標準化是目前政府采購規范化最核心的內容”是眾多集采機構負責人的共識。

政府采購不同于企業采購及其他類型的采購，它為政府部門提供消費品或向社會提供公共利益，不以盈利為目標，需要按有關政府采購的法規，使每項采購活動都要規范運作，體現公開、競爭等原則。集采機構在實施政府采購活動時，如何做到規范和高效，包括操作流程在內的內部控制機制的完善顯得尤為重要。

操作流程成標準化建設核心內容

無論是分段式還是分類式，都試圖將廉政建設和提高效率二者兼顧。

據記者了解，目前，不少省市的政采機構在內部機構設置上實行的都是分段式模式，該模式基本是依據采購流程來設置內部機構，主要框架是將項目受理、政府采購文件編制、開評標活動組織、項目履約管理等標前、標中、標后工作置于不同職能部門，實行分段負責制，從而在集中采購機構內部形成一種相互制衡和監督的內控機制。此外，還有傳統的分類式模式等。

“這幾種模式側重面不同，分段式側重加強互相監督和制約，解決廉政建設問題，分類式強調提高效率，還有的模式是試圖做到兩者兼顧。不管是哪種模式，在流程細化和優化過程中，在定量的基礎上有定性，從接到采購計劃到落實需求、編制招標文件、評標等一系列過程中都要有相對明確的標準化的要求。”長春市政府采購中心主任于宙在接受記者采訪時表示，目前在政府采購標準化建設中，工作流程是核心。

于宙說：“我們實行的是落實需求和招標采購分離的分段式模式，避免了一個人說了算的局面，加強了監督和制約，但這種模式使得效率受到了影響，比如各個環節的銜接問題。”

對于標準化建設內容的核心，不少接受采訪的集采機構負責人都認為，標準化在集采中心的操作環節尤為重要。

安徽省政府采購中心主任姜毅在接受記者采訪時表示，在政府采購活動中實現標準化最核心的是工作規程。據了解，從2009年，安徽省政府采購中心梳理工作規程，從工作流程、權力運行、服務承諾等都進行了規范。該中心實行的是分段式下的項目責任制。

此外，不少地方都嘗試將ISO質量管理體系引入集中采購工作。早在2005年便開始實施ISO9000質量管理體系的江蘇省省級機關政府采購中心，通過制定一套定性與定量相結合、具有客觀性和可比性的內部控制標準和指標體系，增加了政府采購環節的可控性、可追溯性和可評價因素，同時將整體管理實現程序化、規范化，減少采購過程的隨意性。

此外，天津市政府采購中心、北京市政府采購中心等已將ISO質量管理體系引入集中采購工作。

標準化不是萬能良藥

以單純的標準化來涵蓋全部是不可能的，但某些具體的環節和操作環節必須實行標準化。

制度的設計看似完美，但在具體的操作執行過程中仍會有問題。比如規范和效率之間的矛盾。江蘇省省級機關政府采購中心主任尹存月對記者表示，政府采購是一個系統工程，需要每個環節、每個鏈條都加速才能提高效率，僅僅采購中心動起來還不夠。從采購人的采購計劃編報開始到采購合同執行交驗整個過程的完成，任何一個環節的缺失，效率都會降低。”他認為，規范透明和標準化都是為了服務工作，不能為了標準而標準，否則本末倒置。

于宙認為，標準化是基于普遍素質不高的情況下，在最低標準前提下提出的一個不得已而為之的辦法。他說：“反觀政府采購，我們面對的對象是不同類別的采購人和千差萬別的供應商，不同的項目形成不同的排列組合，這是一個很大的數字。如果以單純的標準化來涵蓋全部是不可能的，但某些具體的環節和操作環節必須實行標準化。”

加強宏觀制度頂層設計

政府采購流程的標準化應該遵循一些原則，首先是合法性、規范性和適應性等原則。

如何推進標準化建設？

于宙認為，首先要在一個大的框架下做到細化。這個大的框架就是國家的立法和國家層面的規章制度。“政府采購只有在大量實踐下摸出規律性的東西才能制定出標準。如果在一開始試圖把所有的情況都標準化，這可能會走入一個死胡同，這也是一個幾乎不可能完成的任務。”

他進一步分析說，政府采購流程的標準化應該遵循一些原則，首先是合法性原則。其次要考慮到規范性。再其次就是適應性原則。某一個具體的政府采購項目，某個集采機構都有其特殊情況需要考慮進來，使其具有可操作性。于宙告訴記者：“更為理想的狀態是，政府采購的立法完備，行業部門之間的規章制度可以與之協調。”

“標準不是一勞永逸的，需要不斷完善，作為集采機構也應有超前意識，參照其他行業的模式，與電子化結合，進一步優化流程。”姜毅表示，“如果全國可以做到統一、規范，將有助于行業整體工作質量的提高。”國家信息中心助理研究員呂漢陽呼吁，要加強宏觀制度方面的“頂層設計”，通過政府采購標準化建設推進政府采購改革向縱深發展。

【地方樣本】

安徽：分段式下的項目責任制

■本報記者 趙輝

“標準化在集采中心的操作環節尤為重要。”安徽省政府采購中心主任姜毅在接受記者采訪時表示，在政府采購活動中實現標準化最核心的是工作規程。據了解，從2009年，安徽省政府采購中心梳理工作規程，從工作流程、權力運行、服務承諾等方面進行規范。標準化帶來了效率的提升，同時也完善了中心內部的管理。

據記者了解，安徽省政府采購中心在內部機構設置上實行分段制。綜合科負責項目受理，財務科負責合同履行和監督。采購科的項目經辦人負責編制采購文件，組織開評標。這種分段式下的項目責任制對上垂直負責，橫向不交叉，自推行以來，加大了責任追究力度，效率很高。姜毅告訴記者，傳統上分段式的制度設計是為了制約權力，但分段式容易導致銜接不暢，效率會降低，如何在規范流程的前提下提升效率？“把前端和末端環節分離開，從而使流程更加標準透明。有關質疑事項交由綜合科受理，如此一來，對于政策的解釋更一致，另一方面對經辦人有很大壓力，限制了項目經辦人的權力，做到公開透明。合同監督劃給財務科來做。這種機構設置的內部控制體系，既明確又加大了責任，還提高了效率，對于程序方面的質疑投訴大大減少。”

在對工作流程進行全面梳理后，安徽省政府采購中心在標準化建設方面積累了更多的經驗。通過標準化手段，把工作中的經驗、優秀的工作方法保存下來，提升了采購人員的水平。

姜毅認為，一切制度設計的出發點和落腳點都在“人”，對于采購中心而言，人員流動、崗位更換都會給工作帶來不穩定性，通過標準化的流程管理和制度建設，個人的經驗可以變成集體的經驗和財富，做到充分的資源共享。他說：“標準不是一勞永逸的，需要不斷完善，可參照其他行業的模式。未來標準化建設還將與電子化結合，進一步優化流程，如果全國可以做到統一、規范，有助于行業整體工作質量的提高。”

【專家觀點】

降低運行風險力推高效運轉

衷心祝愿《中國政府采購報》成為我們采購業界的航標燈！--倪東生

政府采購僅局限于法律、財政領域是不夠的，還在于制度、機制和管理能力等方面的系統建設和提高。基于項目模式下的政府采購運行管理創新是面對中央和國務院新一屆政府提出的服務型政府建設的一種新模式。基于職能和項目是不同的工作方式，職能運行模式適合無周期的常規工作，項目運行方式適合于有始有終的一次性或周期性工作模式。區分職能與項目工作模式，可以幫我們提高政府采購運行效率、質量、控制成本，協調方方面面的利益，使工作置于標準模式之下，有利于政府采購實行陽光下的采購和監督，同時，也有利于保護涉及政府采購運行的工作人員。

據中國經濟體制改革基金會秘書長樊綱2007年公布的研究成果顯示，1999年-2005年間我國行政成本對經濟增長作用達到負的1.73%。

如何劃分政府及其附屬機構職能，推進行政管理改革，實施大部制，提高政府辦事效率，推進廉潔建設，成為今后改革的立腳點。政府采購制度、機制和機構也應借此機會有所推動。當前，政府采購在制度層面應解決多頭管轄、各自為戰、法律銜接、法規細則落實等問題。在運行層面應主要解決業主需求、范圍界定、功能分析、采購成本、采購質量、采購進度以及標準化、權力制衡、采購效率和人民滿意度問題。項目管理注重項目范圍界定、促進業主作為、注重成本、質量、進度，講究溝通與責任，能夠檢驗工作水平，在世界范圍內已經得到廣泛的應用和肯定。

筆者認為，政府采購工作在今后一個時期更應該關注政府采購的項目管理問題。項目管理出效率、出效果、節省經費，管理到位政通人和，降低運行風險，承擔起社會責任，保證政府高效運轉。成功的項目管理方法的運用，是一條適合政府采購管理的有效工作途徑。

早在2005年11月26日，在財政部有關部門的支持下，上海財經大學與江蘇省財政廳舉辦了中國政府采購政策功能研討會。在會上，筆者提出：政府采購工作應采用項目管理模式，以提高政府采購的經濟性、政策性、運轉效率以及保障政府采購人員正常工作的權益，受到了與會專家學者以及官員們的贊同。

但如何開展，開展到什么程度，使用什么標準，擴散到多大的范圍，具體的形式、內容、方法、價值和意義不甚明確。加上項目管理也是舶來品，人們還不大熟悉，更難駕馭它。財政部主管政府采購的領導指示理論界及時了解基層工作情況，予以研究解決。根據這一情況，我們近年來將項目管理理論吸收消化，總結政府采購中的新情況、新問題，以滿足政府及政府采購從業人員的需要，促進政府采購的規范化運行。

目前，有關項目和項目成熟度等研究內容已形成國際項目管理組織的知識與經驗規范，這些內容也開始被國內學術和實業界接受。但目前的研究沒有就政府采購具體實踐做出系統、深入以及能夠操作的研究。

項目管理與政府采購業務有著天然的聯系，其實質都是面對一次性業務的管理,項目是為提供獨特產品、服務以及工程所做的一次性努力。采購是以最低總成本，在需要的時間與地點，以最高效率，獲得適當數量與品質之物資、工程以及服務，并順利交給需用單位及時使用的一種技術。而以項目管理模式作為政府采購的一種管理運行手段，可以使政府采購業務歸位,解決政府采購過程中的范圍確立、進度保證、成本控制、質量驗收、變更協調等影響項目管理效率的諸多因素，促進陽光采購政策、制度的運行效果與社會示范。

可以看出，項目管理是一套原則、方法和慣例，它適用于以項目為導向的工作或為實現創新所進行的有效管理。項目管理是通過項目經理和項目組織的努力，運用系統理論和方法對項目及其資源進行全過程、全方位的計劃、組織、協調、控制，旨在實現項目的特定目標的管理方法體系。
（作者系北京物資學院教授）

附：項目管理方法體系

圖表1：

圖表2：

政府采購工作內容和工作步驟

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