【標準化建設之采購需求】

采購需求：如何突破個性化重圍

■本報記者 王曉清

“政府采購科學化管理要從該不該買、買什么這個需求環節開始，但目前我國政府采購制度設計的重點，還是對采購過程的約束和規范。”中央財經大學教授徐煥東面對“天價采購”、“奢侈采購”的質疑，曾開出一劑良方：建立和強化需求管理。而在2011年政府采購工作要點中，財政部已將“加強對采購需求的審核監督”作為全面提升政府采購監管水平的一項重要內容。

那么，如何判定采購是適度的還是超標？依據是什么？如果缺乏評價的客觀標準，便很難作出正確的判斷，但這恰恰是“當前政府采購制度設計的一個真空地帶”，徐煥東認為，需求管理的落實需要建立需求標準控制體系，有了標準才有評價、考核和控制的依據。

遺憾：作用大而實踐少

記者就“是否建立了采購需求標準”的問題隨機采訪了全國10個省市縣，有2位受訪者表示當地建立了采購需求標準，有5位受訪者表示尚未考慮這個問題，但幾乎所有受訪者均不約而同地表示采購需求標準化的意義重大。

據不完全統計，全國目前建立政府采購需求標準的有福建省、云南省、廈門市、南京市、常州市、合肥市和煙臺市，也就是說可能尚不足10處。

那么，統一標準后有哪些好處呢？常州市財政局政府采購管理處處長萬薇薇告訴記者，該市“統一標準、集中采購、實物配發”模式在提高采購效率的同時，有效地解決了協議供貨價格偏高的問題，擺脫了采購人單方面制定標準的局面。

很多受訪者認為，如果沒有需求標準，采購時要衡量品牌、技術、價格等諸多因素，費時費力，也不利于抑制采購人的傾向性條款。而如果有了需求標準，可以改變被供應商牽著鼻子走的被動局面，也有利于采購預算的精細化。

路徑：從通用設施入手

采訪中記者發現，各方對需求標準有著不同理解。一些預算單位負責采購的人士受訪時表示他們有需求標準，但仔細一問，原來是指采購對象的政策標準或本單位的資金使用標準。

在徐煥東看來，需求標準控制是一個體系，是多數通用產品嚴格的配置標準，重點包括以下3個方面：一是需求的功能標準，形成一切從必要功能出發的原則，以滿足基本功能和必要功能為目標。二是價格控制，重點在單價控制上，如公務車采購必須在何種價格之下，貧困縣檢察長乘坐100多萬元的專車，顯然成了高價格的典型。三是預算總額控制，如公務車功能和單價都符合標準，但采購數量超出實際需要，也應嚴格控制。

“采購需求標準化不可能一步到位，可按照先通用后專用、由簡單到復雜的步驟進行。”很多受訪人士表示，可由政府采購主管部門通過匯總、分析每年采購人上報預算時的基本需求，制定當年的政府采購需求標準。最好先嘗試“行業標準”清晰的商品，逐步根據工作性質分類，細化辦公設施配置標準，而對于復雜的、標準化條件還不成熟的商品可先提出框架性要求。

現實：仍需迎難而上

需求標準之所以千呼萬喚難出來，跟標準制定的諸多難處不無關系，例如誰是制定主體、多久需要進行調整、如何限制采購人花錢、缺乏行業標準的產品怎么辦等。

僅在由誰來制定采購標準這一問題上就無法達成一致，有人建議國家先自上而下制定，而有人建議先從基層總結經驗，制定主體則從采購監管部門、采購人、政府監察部門到人大等都有所指，但緊接著又擔心政出多頭，“都來管”成了“都不管”。

南開大學教授何紅鋒認為，采購需求和部門利益是推進政府采購標準化最大的障礙。如果采購人提出過多的個性化要求，需求標準化將無法實現。

“天價采購到底該誰負責？人們并不清楚。”徐煥東認為，后果和責任無人承擔，這類行為就不可能被杜絕。但目前我國政府采購法律制度基本無此內容，也未明確賦予監管部門相關職能。因而在未來的制度設計和完善中，不論困難與否，都必須解決好這類問題。

【地方樣本】

常州：標準化采購“先行一步”

■本報記者 王曉清

在政府采購標準化建設的道路上，江蘇省常州市可謂“先行一步”，而且是從被認為最難的采購需求入手，成為第一批“吃螃蟹”的實踐者。

從2007年起至今，常州市先后對計算機、打印機、空調辦公用品和公務車實行“統一標準、實物配發”的采購管理模式，“下一步，我市將把集中采購目錄中規格或標準相對統一、采購數量較多、適合采用實物配發的貨物類項目納入實物配發范圍。”常州市財政局政府采購管理處處長萬薇薇告訴記者，這種模式有效解決了辦公用品配置的問題，初步擺脫了采購人單方面制定標準的局面。

采購配發“一條龍”

據萬薇薇介紹，從2007年起，常州市從通用類項目入手，對市級機關常用的計算機（手提式、臺式）、打印機、空調辦公用品實施了“統一標準、集中采購、實物配發”的管理模式。在此基礎上，公務車也在2010年被納入了實物配發的范圍，即由市財政局按公務車配備標準統一購買，以實物配發形式發放至各采購單位。在此期間，為了從制度上統一市級行政事業單位辦公設備的配置標準，該市財政局對實踐經驗進行總結，在2009年印發了《常州市市級行政事業單位實物配發管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）。

根據《辦法》，常州市的采購單位須在每年的3月10日和8月10日前按要求向財政局上報實物配發采購計劃。市財政局在每年的4月、9月采購２個批次進行實物配發。屬于實物配發的貨物，原則上不得另報采購計劃，如有特殊需求的，在申報采購計劃的同時，須填寫《政府采購特殊事項申請表》，由財政局相關業務處室審核，報分管局長批準后再組織采購。

“實物配發的前提是采購需求的標準化。”萬薇薇告訴記者，該市2010年分類確定實物配發的限額標準是：臺式計算機單價5000元，教學用臺式計算機單價3500元，便攜式計算機單價7500元，A4、A3激光打印機單價不得超過江蘇省同期協議供貨價，空調按功率劃分10類產品限額標準。公務車在江蘇省協議供貨范圍內，分類確定小轎車、面包車、商務車、越野車、執法車等配備標準。

據了解，對于公務車的采購，該市采用了先定品牌、車型，代理商按采購量分段報價的辦法，品牌、車型確定的原則為：根據近兩年行政事業單位采購數量較多的品牌、車型，同時結合機關現車輛定點維修的情況，選擇質量好、返修低、服務優的汽車品牌、車型。

初步擺脫采購人制定標準的局面

“通過幾年的實踐，這種管理模式取得了非常明顯的成效，統一采購標準、發揮規模優勢是這種管理模式與生俱來的優勢。”萬薇薇不無自豪地向記者介紹道，在計算機、打印機、空調采購方面，該市2007年-2010年累計實物配發8342臺，價格在協議供貨價基礎上降低約1/3，與協議供貨價相比節約了930萬元；公務車采購方面，2010年實物配發小轎車、面包車等66輛，成交價比標準配備的協議供貨價節約60.06萬元，平均每輛節約0.91萬元，較為有效地解決了協議供貨價格偏高的問題，節約了財政資金。

此外，這種管理模式一改過去每年幾十個批次采購的方式，變為一年集中采購2次，提高了采購效率，得到了預算單位的普遍好評。

更具有標桿意義的是，該市通過統一標準、實物配發，有效解決了長期以來機關辦公用品缺乏統一配置標準和部門之間互相攀比使用高檔商品的不良風氣，解決了辦公用品公平配置的問題，達到了物品統一易管理、資金節約見效益的目的，政府采購初步擺脫了采購人單方面制定標準的局面。

“政府采購只有不斷創新，才能滿足社會對這項制度的期望。”萬薇薇向記者道出了該市制定采購標準、創新采購模式的初衷：面對“天價采購”、“奢華采購”發出的質疑，面對不同單位的辦公用品標準有三六九等之分的非議，政府采購部門必須積極改革創新，完善采購辦法，樹立政府采購良好形象。

【專家觀點】

沒有需求制約，就沒有標準

中國人民大學教授劉俊海：
就政府采購標準而言，制定標準的部門如果能對各類資產進行分類統一，本著簡約、環保、實用的原則制定相關產品的標準，可能就不會出現“天價采購”事件。

國際關系學院公共市場與政府采購研究所副所長趙勇：
1994年美國頒布的《聯邦采購優化法》和1996年頒布的《聯邦采購改革法》，鼓勵在政府采購活動中采購市場中現有的商品及服務，而不是由政府提出特定的采購需求。

中國招投標協會專家陳川生：
有些地方借口標準化，推行統一預選承包商、供應商名單的辦法，這已成為地方保護的一種手段，應當警惕這種行為。

中央財經大學教授徐煥東：
應從最常用的、通用的產品或服務著手逐步建立和完善配置標準。在常用和通用設備采購方面取得成果之后，再迅速擴展到其他方面，包括工程建設、裝修標準等眾多采購內容。

上海財經大學教授劉小川：
標準化建設要全國一盤棋，不能有條塊分割。標準化建設的工作應該由中央來主導，具體到技術層面的制作工作，可由各級政府采購部門來做。

南開大學教授何紅鋒：
采購需求標準化最大的障礙是沒有建立“物有所值”的采購理念。如果采購人以此為原則，采購對象的標準將會趨同，這是標準化的前提。如果放任采購人提出過多個性化要求，政府采購標準化將無法實現。

【相關鏈接】

■2005年，廈門市出臺了政府機關辦公設備限定配置標準。2009年，該市第3次調整辦公設備配置標準，并對空調、打印機、復印機、投影儀、掃描儀、電視機等產品設置了專門的標準化配置參數。

■2006年，南京市出臺了市級機關辦公用房裝修和辦公設備配備標準。同年，常州市對臺式計算機、筆記本電腦、空調、打印機等4類辦公用品采取統一標準、集中采購、實物配發的方式。

■2007年，合肥市財政局政府采購處將臺式計算機按照價格和配置分成高、中、低3類標準，便攜式計算機則分為高、低2類標準。2008年，該市財政局對復印機、打印機、數碼攝像機、傳真機等產品推行標準化采購。

■2009年，國務院機關事務管理局著手制定中央國家機關辦公設備和辦公家具的配置標準。該標準明確了中央國家機關辦公設備和辦公家具配備的數量以及價格上限和最低使用年限標準，后成為編制資產配置計劃、審核資產購置預算、實施政府采購、審批資產處置事項以及監督檢查的重要依據。

■2010年福建省財政廳發出關于調整《省級部分通用辦公設備配置標準一覽表》的通知，對計算機、打印機、傳真機、復印機、速印機、投影儀的價格上限、配置標準和技術參數等作出規定。
（本版未署名文字王曉清）