【標準化建設之采購文本】

文本標準化：何為準繩

■本報記者 邢曉丹 田冬梅

提到政府采購標準化建設，很多人首先想到的就是文本的標準化。近年來，隨著政府采購工作的深入開展，很多省市開始探索政府采購文件的標準化文本。然而從目前的實際情況來看，政府采購文本的標準化工作依舊存在很多亟待解決的問題，需要完備的法律體系來支撐。

文本標準化是最好的突破口

從采購文本入手或許是全面推行政府采購標準化工作的最好切入口。

記者在對隨機選擇的10個省市進行調查時發(fā)現，大多數省市都開展了不同程度、不同維度的政府采購標準化建設工作，一些先行先試的省市在這方面取得了不錯的成績，積累了寶貴的經驗。其中60%以上的省市選擇了以文本標準化為此項工作的突破口，而已經推行或者正在著手準備推行政府采購文件范本的省市占了其中的一大部分。

較早試水文本標準化的重慶市和天津市就是從推行政府采購文件范本入手的。2005年重慶市開始推行政府采購招標文件貨物類范本，而天津市早在2000年左右就開始逐步推行此項工作。此外，陜西省目前已經逐漸形成了涉及工程、貨物和服務的招投標文件標準化文本。江蘇省則使用了簡單明了的表格，對涉及供應商投訴的相關文件給出了標準化的范本，四兩撥千斤地從文本上理順了供應商投訴處理的相關工作。山西省繼2006年開始推行政府采購委托協(xié)議范本之后，經過幾年的積累，于2010年下半年又集中推出了政府采購貨物類招標文件范本等4類范本，穩(wěn)步推進了政府采購文本標準化的建設工作。作為地級市的代表，山東省棗莊市于2007年下發(fā)了《關于印發(fā)棗莊市政府采購項目委托代理協(xié)議范本的通知》，開啟了該市政府采購標準化建設的序幕。

青島市財政局政府采購辦公室的工作人員告訴記者，文本標準化涉及的范圍非常廣、類型非常多。根據《政府采購法》第42條規(guī)定，采購文件包括采購活動記錄、采購預算、招標文件、投標文件、評標標準、評估報告、定標文件、合同文本、驗收證明、質疑答復、投訴處理決定及其他有關文件、資料等。而在實際工作中，需要制定標準化的文本還包括不同采購方式和不同品目類型所涉及的一系列細分文本文件。對此，天津市財政局政府采購辦公室處長栗慶林表示，政府采購文本標準化的發(fā)展目標，應該是一個項目從委托開始，到最終簽訂采購合同，一系列產生的文本，都有統(tǒng)一的范本。即使沒有做過政府采購，但是熟悉相關知識的采購人、代理機構和供應商，用這套范本也能順利地將政府采購項目做下來。

雖然文本標準化建設是一個龐大的體系，但是中央財經大學政府采購與公共工程研究中心主任丹尼爾•米德夫認為：“從采購文本入手或許是全面推行政府采購標準化工作的最好切入口，因為這項工作比較容易管理。文本標準化建設不僅可以控制實施部門的自由裁量權，還可以預防腐敗。”

文本標準化缺乏權威準繩

政府采購文本在各地呈現出各自為戰(zhàn)的局面，容易引發(fā)法律糾紛。

雖然標準文本的推廣會帶來諸多好處，但是真正構建起一套文本標準化體系的地方少之又少。那么困難在哪里呢？江蘇省財政廳政府采購管理處處長吳小明告訴記者，政府采購文件的范本涉及范圍較廣泛，涵蓋的文本較多。雖然說在推進這項工作的過程中，可以考慮群策群力，但現實的情況是，由于涉及知識產權和同行競爭等問題，一些入行比較早的、文本制作較好的社會代理機構，并不愿意將其文本拿出來分享。

除了標準文本的參考腳本征集困難之外，栗慶林也指出了這項工作中存在的另一個難題，那就是標準的相對性。他告訴記者說：“目前政府采購工作中的標準化沒有一個最權威的準繩，各省市的標準化建設也只是根據自身的情況達到相對的統(tǒng)一。”對此，上海財經大學公共經濟與管理學院教授劉小川也表示贊同，他解釋說：“政府采購文本在各地呈現出各自為戰(zhàn)的局面，不但會影響標準化建設工作的推進，削弱標準化給政府采購各方帶來的便利，還很容易引發(fā)供應商的質疑和投訴等法律糾紛。如果各地的標準都不一樣，也很容易出現新的不正當競爭。”

推行政府采購文本標準化，不但可以使政府采購工作更加規(guī)范，也可以方便各方當事人。在采訪過程中，北京一家IT公司負責政府采購項目的劉經理向記者發(fā)出感慨：“現在的情況是，一些省市根本沒有標準文本，而有標準文本的地方又各不相同。應該逐漸有全市、全省甚至全國統(tǒng)一的標準文本。”據劉經理介紹，從他參與政府采購工作的經歷來看，很多省市發(fā)布的采購公告、出售的采購文件以及讓供應商填寫的投標文件，格式和內容都不一樣。這使得供應商對每個項目都要集中十二分的精神去應對。

健全法律是促進文本標準化的關鍵

標準化不是等同化。在基本原則標準化的基礎之上，允許一定程度的非標準化。

政府采購文本標準化的工作該如何推進？在這個問題上很多業(yè)內人士的觀點不謀而合，那就是要有全國統(tǒng)一的范本。“標準化建設要全國一盤棋，不能有條塊分割。”劉小川說。而南開大學法學院教授何紅鋒也認為，政府采購文件范本的制作要考慮標準化的程度和覆蓋范圍等問題，應該由全國統(tǒng)一來制定。

據何紅鋒介紹，目前工程招投標領域就有全國統(tǒng)一的范本，這個經驗可以借鑒。不過他也表示，工程招投標的范本使用至今，有一個弊病不可忽視，那就是根據規(guī)定，在制作工程招投標文件時，必須嚴格按照范本執(zhí)行，不允許有改動，這給很多項目的進行帶來了不便。“政府采購項目會更加復雜多樣，所以完全按照范本執(zhí)行、不允許改動肯定行不通。”正如世行專家楊大偉所說，標準化不是等同化，在基本原則標準化的基礎之上，允許不同行業(yè)、不同地區(qū)、不同項目有反映自身特點的非標準化。政府采購標準文本需要全國統(tǒng)一，該怎樣執(zhí)行呢？劉小川認為，標準化建設的工作應該由中央來主導，具體到技術層面的制作工作，可以由各級政府采購部門來做。

在某省財政廳政府采購辦公室負責人看來，雖然全國統(tǒng)一的政府采購文件范本聽起來很誘人，但是如果沒有健全完備的法律體系作支撐，這個誘人的標準文本也只能是“水中望月”。“要建立全國統(tǒng)一的政府采購標準文本，前提是要有完備的政府采購法律體系。”這位負責人說。對此，丹尼爾•米德夫也向記者介紹說：“在美國政府采購相關法律法規(guī)中，無論是招標文件還是合同文本、履約過程的文件，都有示范性文本，而且非常詳細。這是由于目前在美國具有完備的政府采購法律體系，這樣標準化也就更容易實現。”

【地方樣本】

天津：標準文本方便各方當事人

■本報記者 邢曉丹

天津不僅是政府采購工作開展的先行者，同時也是著手研究采購文本標準化的先行者。據天津市財政局政府采購辦公室相關負責人介紹說，天津市從2000年起，就開始著手制定各種范本。隨著工作的推進，該市目前的范本制定工作已經理順了思路和方法，新一輪的范本完善和修正工作正在進行中。

天津市財政局政府采購辦公室負責此項工作的副處級調研員顧云輝告訴記者，天津市政府采購中心于1999年成立，成立之初所使用的采購文件，借鑒的是國際招標和工程招標的模式。但在實際工作中，工作人員發(fā)現借鑒過來的文本對于政府采購工作來說，并不是十分貼合，于是從2000年起，該市開始著手制定貨物和服務類的招標范本。2004年，天津市財政局政府采購辦公室正式開始對外辦公。此后，該市對政府采購文本的要求進一步理順。

顧云輝告訴記者，去年該市已經完善了工程、家具和廚具3個項目的采購文件范本。優(yōu)先選擇這些項目，是因為這些項目的采購頻率很高，而且也容易出現問題。今年該市還將針對集成項目、醫(yī)療設備等項目制作范本，預計第四季度完成。

為了使采購文件范本更具有權威性，天津市一方面廣泛向各級政府采購中心和社會代理機構征集已有的項目文件樣本，另一方面聘請多方專家論證。“現在一些區(qū)縣和代理機構都在使用我們制定出來的范本。”顧云輝說，“他們普遍反映，去年我們制作出來的3個項目的范本，對他們非常有幫助。”此外，顧云輝表示，天津市的政府采購文件標準化范本，是給政府采購當事方提供參考依據的。因采購需求上存在著差異，所以范本設計應考慮不同情況。該市的做法是規(guī)定一個大體的內容標準，再讓政府采購的相關當事人根據實際情況進行微調即可。

對于天津市政府采購文本標準化工作的推進情況，該市財政局政府采購辦公室處長栗慶林表示：“政府采購過程中產生的文本很多，要先對常用的、容易出現問題和糾紛的文本實行標準化。標準化的目的就是強化服務和規(guī)范，提高政府采購的效率和質量。政府采購文件范本的理想狀態(tài)是拿過來就可以用。一個不懂行的人，通過采購文件范本，可以把一個采購項目做得八九不離十。也就是說自己可以獨立完成90%的工作，其他10%由專業(yè)的工作人員提醒、輔助即可。但是現在還不能完全做到。所以我們的標準化文本建設工作，有待在實踐中進一步改進和提高。”

【專家觀點】

楊蔚林：政府主導制定基層主動執(zhí)行

楊蔚林：祝愿《中國政府采購報》為我國政府采購事業(yè)的發(fā)展做出其不可或缺的貢獻！

 1、法國合同標準化的含義

法國的政府采購法律制度比較成熟，主要表現為2個方面：一是對采購行為的法典化；二是采購合同的標準化。

法國對標準化的定義是：為了解決經濟、科學、技術和社會關系中反復出現的，涉及產品、商品和服務中的技術和商業(yè)問題的參考性文件。因此，當今標準化的特點是與產業(yè)政策共同發(fā)揮作用，進而形成指導國民經濟發(fā)展的主要政策“工具”。就政府采購而言，主要是指政府采購中的合同文件。

2、法國政府采購合同文件的基本構成

制定合同文件的目的是為了具體明確政府采購機關在政府采購合同履行過程中的權利、義務，屬于具體操作中的細則。因此，法國政府采購法典在其第13條第1段中，明確定義合同文件是指“規(guī)定合同應當予以具體執(zhí)行的所有條件”，并將其劃分為通用合同文件和特殊合同文件，前者是指適用于所有采購合同的條款，其合同類型是按照合同標的分為供應采購合同、服務采購合同、工程采購合同，而后者是指每個已經簽署的合同所特有的條款。

■通用合同文件。由于雙方在合同履行過程中的權利、義務大多體現于管理性、技術性問題之中，合同條款也因此分為2類。

通用合同中的管理條款。這類合同條款的法文簡稱是CCAG，是規(guī)定某一特定類型采購合同中雙方在管理方面的權利、義務。法典第13條第4段規(guī)定這類合同條款的制定必須經過負責經濟的部委會同相關部委共同批準。至今已經頒布的有以下4個：1977年5月27日第77-699號法令頒布的關于供應采購和服務采購合同的通用管理條款，涉及所有辦公用品、服務的采購，其中專門規(guī)定了采購辦公用品和辦公自動化的章節(jié)；1976年6月21日第76-87號法令頒布的關于工程采購合同的通用管理條款；1978年12月26日第78-1306號法令頒布的關于智力成果采購合同的通用管理條款，具體將知識產權劃分為文化產權、藝術產權、工業(yè)產權3種；1980年10月14日第80-809號法令頒布的關于工業(yè)采購合同的通用管理條款。

最新的規(guī)定是法國經濟、財政和工業(yè)部下屬的條法司于2006年12月制定的5項通用合同管理條款，即供應采購和服務采購合同的通用管理條款；工業(yè)采購合同的通用管理條款；知識產權采購合同的通用管理條款；辦公和信息技術的通用管理條款；工程采購合同的通用管理條款。

通用合同中的技術條款。這類合同條款的法文簡稱是CCTG，是規(guī)定某一特定類型采購合同中雙方在技術方面的權利、義務。與上述條款一樣，這類條款由相關的部委制定。按照各自內容的不同分編成冊，比如，將工程類中的通用技術條款如“地基處理”、“暖氣安裝”、“地下工程密封性”等分冊，并在官方公報上予以公布。

通用合同文件的法律性質。這些合同文件屬于補充性文件，即只有在合同明確規(guī)定予以適用時方可產生法律效力。對此，法典第13條第5段規(guī)定：“對于上述文件的采納并非是強制性的”。因此允許在選擇適用時對其中的某些條款予以修改。所以，法典第13條最后一段規(guī)定：“如果招標者決定采納通用管理條款并有所修改，則必須在其特殊管理條款中具體列明已經修改的內容”。現實中，由于重新制定合同條款并非易事，一般都是盡可能地采用通用合同文件。

需要強調的是，上述文件一經采納，則構成雙方必須遵守的合同文件，對其的修改則必須經由雙方協(xié)商一致方可為之。如果在簽訂采購合同時并未涉及如何修改合同條款的問題，那么此后的修改則必須簽訂修改協(xié)議，否則，修改的條款無效。

■特定合同文件。特定合同文件是行政機關按其需求、確定其采購標的的合同文件。與通用合同文件一樣，該合同條款也分為管理、技術2個類別。根據法典第13條第6段規(guī)定，作為履行政府采購的合同文件，其具體條款必須由簽訂合同的行政機關起草，并根據法典第57條和第60條的規(guī)定，必須在招標公告中予以公布。

這類合同條款屬于示范性條款，不具備強制性。因此，這類合同條款必須在其最后一條中列明具體參照了哪些通用合同文件的條款，并說明具體修改的內容。

特定合同文件中的技術條款是指某一特定合同中的技術條款，是對其中涉及的技術予以具體描述。需要注意的是這類條款不得具有歧視效果，即為了偏向某些企業(yè)，而直接或者間接地排斥其他企業(yè)的競爭。與特定合同的管理條款一樣，這類技術條款應當在其最后一條中清楚說明已經修改的內容。

3、政府采購合同形成過程中的標準化

招投標過程中的行為規(guī)范：為了規(guī)范政府采購行為的操作性問題，法國制定了一系列法令，諸如2006年8月28日頒布的有關公告方式，社會及納稅證書，招投標的電子化，特許經營證書，技術規(guī)范等法規(guī)。

招投標過程中的管理規(guī)范：首先是行政部門的準法規(guī)性質的文件，包括各部委的相關答復、部令、指示以及指導，其中重要的有：工業(yè)、經濟、財政部于2004年10月頒布的政府采購電子化的指導性文件；2006年8月3日部令頒布的，公布于2006年8月4日官方公報的政府采購法典實施手冊。其次是政府采購的監(jiān)管機關的部門規(guī)章，其中最重要的是，2004年法典將原先全國政府采購合同委員會的職責并入經濟、財政部的條法司，由此，該司下設政府采購處，具體職責為：解釋政府采購法并予以評估；對相關部委提出建議、意見、提示；向總理和經濟、財政部長提交年報；為各個部委起草應答議會的質詢文件；起草各類文件以及研究報告。

4、法國政府采購合同標準化的借鑒意義

縱觀我國近幾十年法治的發(fā)展，常見的不足表現在立法與執(zhí)法兩個不同過程之中的銜接機制，簡言之，大法過大、小法過小，即國家的大法一般比較原則，多屬于框架性規(guī)定，缺乏操作性；而行政部門的規(guī)章、制度過小，非常具體，特別是由于法律階位相對較低，實踐中沒有得到應有的遵守。因此，難以與大法形成互動，進而發(fā)揮整體制度的功能。

轉變這一現狀的途徑之一是從法律技術層面尋求突破，即借鑒發(fā)達國家的經驗，逐步建立我國的政府采購合同指導文本，進一步強化我國政府采購合同具體管理過程中的執(zhí)行規(guī)范。這一基礎性建設的意義不僅是依法行政的要求，也是我國政府采購制度透明的對外承諾。因此，標準化的途徑在于政府主導制定合同文本，基層主動執(zhí)行合同文本，發(fā)現問題兩者積極互動予以完善，最終形成良性機制。（作者系西北政法大學歐洲法研究中心主任）