【標準化建設專題】
編者按:
財政部2011年政府采購工作要點將標準化建設作為實現政府采購科學化、精細化管理的突破口提出來，借著這股“東風”，政府采購標準化建設即將迎來新的契機。在政府采購步入改革的關鍵時期，標準化建設是否可以成為深化改革的引擎、標準化建設該如何推進等成為政府采購業界備受關注的行業話題。本報特別策劃“標準化建設步入解碼時代”專題，敬請關注。
標準化建設：深化改革的引擎
易舟
當前，政府采購已步入發展的關鍵時期，在改革的路徑和手段上存在著多種選擇。其中，標準化命題為業界提供了一種思路。
什么是標準化？對于這一問題，不同的人可能有不同的認識和判斷，其中引起最多討論的是標準化和法制化、規范化的異同。筆者認為，三者之間的關系，恰恰是標準化的實質和內涵所在。
不妨以生產一個鐘表為例，法制化要做的事情是規定鐘表必須是質量合格的，規范化要做的一般是規定鐘表生產必須依據怎樣的流程，而標準化則要求規定每一個齒輪、發條的生產都應該符合什么樣的指標。因此，依次可以大致界定，三者雖然都是基于同一目標，但是側重點不同。從效力等級上看，法制化最高，規范化、標準化次之；但從控制的細化程度上看，無疑標準化最高，法制化、規范化次之。換言之，標準化是更細層面的法制化、規范化。
雖然大致可以這樣區分，但是法制化、規范化和標準化之間并非完全割裂，而是相互促進和銜接的關系。從國際政府采購的發展軌跡來看，西方發達國家成熟的政府采購制度大多經歷了這樣的發展歷程：第一階段構建政府采購基本的法規制度，即完成法制化；在此基礎上，第二階段強化對采購流程和相關程序、文本的約束，形成執行和操作指南，即促進規范化；第三階段針對實踐中潛在的各類問題，在經驗積累的基礎上形成某項活動最大程度的細化控制標準，即標準化。但值得強調的是，規范化和標準化建設不完全是時間的先后關系，在某些方面可能是交錯進行的過程，而且部分成熟可行的標準最終被吸收到政府采購法律之中。可見，法制化是規范化、標準化的前提和基礎，而發展到一定程度的規范和標準，其最高表現形式則是法制形式。
那么，這種理論上的探究和西方政府采購制度發展的經歷，對于現階段我國政府采購制度的發展又有怎樣的現實啟示？標準化是否可以成為深化政府采購改革的引擎？
我們不妨嘗試從實踐需求的角度作出回答。
從采購對象角度來看，“天價采購”事件曾一度是社會關注的焦點。為什么會發生這類事件？一個重要原因是采購需求標準的缺失，對于采購人該買什么價位、什么規格的產品缺乏統一的標準規定，甚至連某項品目的名稱也難以統一，導致采購難以約束，也便有了“別人生病，政府采購吃藥”的尷尬。
從采購監管的角度來看，一個完善的監管體系必然是貫穿采購全程，涵蓋各方當事人的標準化監管體系。但目前個別地區監管力度不夠、監管手段不足、個別環節監管薄弱的現象依然存在。
從采購操作和執行的角度來看，我國政府采購制度改革重心已由初創時期的擴面增量、建章立制轉向現階段的基礎規范和程序控制，在效率和規范的雙重目標驅動下，程序優化和流程再造依然有著巨大的空間。以最為基本的招投標文件格式為例，目前很多地區都沒有統一、標準的范本，使后期隱藏著風險因素。
從采購評價的角度來看，采購結果的評價機制缺失是我國政府采購的軟肋之一，而導致這一缺失的重要原因是評價標準難以界定。但隨著預算績效管理改革的推進，政府采購評價標準的問題勢必從實踐層面進行破題。
而解決這些實踐中突出的問題，恰恰涉及了標準化建設的幾個層面，即采購對象標準化、采購監管標準化、采購程序標準化、采購文本標準化、采購評價標準化的問題。而且，筆者認為，目前進行系統的標準化建設的時機已悄然成熟。
首先，十余年的政府采購改革為標準化建設提供了實踐積累，有些成熟的管理和操作經驗足以形成共同的和重復使用的標準。
其次，我國已初步形成標準化建設的法制基礎。以《政府采購法》為核心的法律制度框架體系已初步形成，這為標準化建設提供了基本的制度保障。
再其次，地方的試點為這項工作提供了可借鑒的模式和經驗。
最后，財政部2011年政府采購工作要點將標準化建設作為實現政府采購科學化、精細化管理的突破口提出來，形成了一股標準化建設的“東風”，也將為標準化建設提供有力的契機。
標準化盡管不是萬能之匙，但可以預見，以標準化作為引擎之一的政府采購改革將成為“十二五”時期一道亮麗的風景。
標準化建設問卷分析 針對呼聲日高的政府采購標準化建設的話題，《中國政府采購報》記者日前進行了一次問卷調查。問卷設置了6個標準化建設中最關鍵的內容，共發出20份，回收17份。其中政府采購監管部門4份，集采機構4份，研究政府采購的專家學者6份，政府采購評標專家3份。其中有7個機構曾經進行過標準化建設的實踐探索。考慮到標準化建設是一個較為前瞻性的話題，因此向專家學者發出的問卷所占比例較高。 ■對于政府采購標準化的內涵，17位受訪者有17種不同的理解。 程序、文本、監管、采購對象等是受訪者認為最需要進行標準化建設的方面。 ■100%的受訪者認為，標準化建設對于改革具有里程碑式的意義。 國際關系學院院長劉慧指出，目前，我國產業振興發展速度很快，而標準化建設還落后于需求，如果政府采購能夠首先突破，有所建樹，不但對政府采購事業，而且對國家經濟發展都是巨大的貢獻。 ■42%的受訪者認為，采購程序標準化是政府采購標準化建設的核心。 什么是政府采購標準化建設中最為核心的內容？42%的受訪者選擇了程序標準化，24%的受訪者分別選擇了文本和對象的標準化。也有受訪者選擇了制度和體制的標準化。 ■30%的受訪者認為，各個部門應該合力推進政府采購標準化建設。 關于應該由哪個部門來推動標準化建設的問題，42%的受訪者選擇了財政部門，30%的受訪者認為，應該由各個部門合力推進，財政部門應該成為此項工作的牽頭部門。有2位受訪者提出，應該成立專門的標準化建設推進小組，中國人民大學教授王叢虎建議，在中央成立公共采購委員會，由財政部、發改委、商務部、科技部等作為成員單位，辦公室可設在財政部，由委員會來推動標準化。 ■8個問題成為政府采購標準化建設中的障礙。 包括認識不到位、區域分割和地方保護、立法工作滯后、體制不順、部門利益、行業標準缺失、預算編制不到位以及牽頭機構不明確等。 ■94%的受訪者認為，標準化建設需要頂層設計、自上而下推進。 國家信息中心助理研究員呂漢陽認為，這項工作需要實現全國統一戰略規劃、統一規范，加強頂層設計。有一位受訪者表示，可以由地方先試先行，再將好的經驗上升為制度，在全國推廣。（周黎潔田冬梅王曉清趙輝邢曉丹采寫）
世行專家楊大偉認為，標準化不是等同化，在基本原則標準化的基礎之上，允許不同行業、不同地區、不同項目有反映自身特點的非標準化。
有2位受訪者認為，采購程序標準化、采購監管標準化、采購方式標準化和采購對象標準化是4個相互支撐、不可分割的組成部分，共同發生作用并形成對政府采購工作的立體化規范。
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