PPP模式：公共利益與資本逐利的共贏

PPP模式：公共利益與資本逐利的共贏

■ 孫庭 黃小利 李靜祥 何應時

“PPP”即公私合作關系的英文縮寫，是一種由政府與社會資本合作共同完成某一建設項目的運作模式，其實質在于政府購買服務，工作路徑是政府先通過發布項目的政府采購招標公告，征集與PPP項目合作的社會資本，亦即投標人，再由中標人(社會資本)按PPP項目合作合同完成項目的建設與運營，提供項目建設與運營的預期成果，以實現政府對服務的實質“購買”。然而，在這些合作項目中“購買”的服務載體多為無利、微利或建設周期較長、收益不甚確定的基礎設施項目，如環衛、治污、市政公共服務基礎設施等。

為維護國家和社會公共利益，我國政府從強化財政管理職能出發，對“購買”全程的程序與形式設置了一系列嚴格的制度化約束條件，這些約束條件給社會資本造成了一定的認識誤區，也增加了無形的擔憂，致使其觀望、等待甚至影響了社會資本的積極投入，因此，如何實事求是地解讀PPP項目中合作雙方相互依存的關系及責權的相對均衡性就顯得十分重要。本文旨在充分認識社會資本在PPP項目中的獨特優勢及其施展“武力”的空間，以期達到消除社會資本憂慮，助推其踴躍投入PPP項目中去，全力以赴地實現合作共贏的目標。

政府：公共利益與資本利益的守衛者

PPP模式作為今后城鎮化基礎設施和市政公用事業建設的重要融資渠道以及化解存量債務的有效方式，政府對其也充滿了熱情和期待。為增加自身的公信力和執行力，促進法治政府和服務型政府的建設，政府也從強化PPP項目的財政管理職能入手，制定了一系列制度化約束條件，這些制度約束既維護著國家和社會的公共利益，也維護著社會資本的利益。

PPP模式的特點在于，合作項目大多出于對國家經濟建設與民生需求的優先考慮，內容包括交通、水利、住建、市政、環保等領域中的新建、改擴建基礎設施項目以及存量公共資產項目，這些項目不僅關系到社會公共利益，也關系著社會公共資源的合理有效配置，并直接影響著社會個體成員的生產生活質量。與此同時，由于項目公開、透明，易于操作，不僅數量眾多，且領域廣泛、投資巨大，為社會資本創造了廣闊的投資空間。同時，由于政府選擇投資規模較大、需求長期穩定、價格調整機制靈活、市場化程度較高的項目合作并授予特許經營授權，這類項目是各級地方政府的重點工程，多有專項政策予以支持鼓勵。有利于社會資本充分發揮資金、技術、管理優勢以及特許經營的市場優勢，是社會資本的充分用武之地。

PPP項目是風險“分”擔，而不是風險“共”擔，即政府承擔“政策、法律和最低需求風險”，社會資本承擔“項目設計、建設、財務、運營維護等商業風險”。這種風險分擔的界定，使風險分別歸于“最適宜的一方”，體現了市場在資源配置中的作用。也使合作雙方都有明確的風險目標，可以各負其責、各司其職地制定全力應對相應風險的具體措施，實現有效管控、化解風險的目的。與此同時，政府以“物有所值”的理念和方法篩選擬合作項目，并通過中介論證合作項目確實“物有所值”，從而確保實現項目在全生命周期內能提高服務質量、提高運營效率和降低成本的目標要求。

由于政府對可以給予補貼的項目，以項目運營績效評價結果為依據，且為財政承受能力之上的有限與有原則的動態補貼。這種規定不僅是減輕政府財政負擔的必要措施，也是市場化項目“斷奶”的必然面對。即內找動力，外找“市場”，而不是內找客觀，外找“市長”。從而能更充分地激活社會資本適應市場的內部潛能與主觀能動性。

如今，PPP項目作為政府直接參與建設的項目，這其中的“參與”已完全不同于以往的“身臨其境、事必躬親的干預”，而是不斷完善對社會資本有利的政策支持。例如，國家為積極穩妥地推進PPP模式，正在開展示范項目建設?！柏斀餥2014]76號”文也提出，要鼓勵和支持金融機構為示范項目提供融資、保險等金融服務；地方各級財政部門要結合自身財力狀況，因地制宜地給予示范項目前期費用補貼、資本補助等多種形式的資金支持；要統籌各種形式的資金支持，綜合考慮示范項目風險等因素，合理確定資金支持方式和力度，切實考慮社會資本的合理收益。國家的示范項目實踐，必將形成可復制、可推廣的經驗以普惠于所有PPP項目中的社會資本方。

社會資本“逐水草而居”的天然選擇

在PPP項目中，政府在項目發起與政策措施的制定方面擁有不言而喻的主動權。但社會資本并不是被動的依從，它除了在項目合作時與政府法則共守、利益共享、風險分擔外，還有其獨特的優勢，并使其成為我國今后基礎設施建設融資的必然選擇。

首先，社會資本擁有雄厚的資金、技術、管理三大資源。啟動PPP模式的項目，大多是規模大、投入大、工期長的重大基礎設施項目，而敢于通過招投標競爭成為合作伙伴的投標人必是雄厚資金資源的擁有者。這些資金資源既有可資抵押貸款的不動產，也有滾動出入的現金流以及其他可以調用的融資手段，敢于承擔建設大中型基礎設施工程項目的單位也必有雄厚的技術資源，包括技術人才儲備與合理的人才結構、先進的工藝技術手段和工藝設備。在激烈的市場競爭環境中能積累雄厚資金、擁有緊跟時代的科學技術也必有出眾的企業管理。企業管理是管理團隊、管理理念與管理行為的組合，資金、技術、管理是企業運行三要素，體現于企業行為的各個環節。資金資源、技術資源與管理資源正是政府在進行大量公共基礎設施建設時所急需的，也是PPP模式在我國一經出現就顯現出強大的生命力，并很快為政府大力支持而風行當代的主要動因。成功的企業必是這三要素的最佳組合與良性循環，也是PPP模式中，社會資本最核心的因素。

其次，社會資本同樣是PPP項目的發起者，可以在我國城鎮化建設的基礎設施項目中大展顯身手。2014年，國家出臺的《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》(中發〔2014〕4號)要求，至2020年，我國常住人口城鎮化率要由目前的52.6％提高到60％左右，戶籍人口城鎮化率由目前的35.3％左右提高到45％左右，努力實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。綜合全國各省市區情況，至2012年底，除京津滬遼蘇浙粵閔八省市外的其余23省市區，常住人口城鎮化率平均僅為46.62％。

這些指標要求表明，我國城鎮化建設的推進有著十分廣闊的空間，大量的城鎮基礎設施建設為社會資本創造了巨大的商機。各級政府也會在政府的資訊平臺上及時發布相關需求信息，以尋求社會資本的合作。社會資本應快速反應，提高對信息資源的敏感度，選擇適合自己建設的項目主動進行事先的深入調查研究。然后主動發起，以項目建議書的形式向政府推薦潛在的PPP項目。實踐證明，這種主動發起、推薦的建設項目往往會得到政府的肯定與支持。

此外，政府采購法為社會資本“逐水草而居”的流動優勢創造了絕佳條件。資本具有逐利的本能，并總是流向高利潤行業，實現利潤最大化。同時，資本也只有快速地運動、不停地周轉才能實現增值的目的。流動，哪里有利可圖就流向哪里的“逐水草而居”，這既是社會資本的自然屬性，也是社會資本的優勢。中國地域遼闊，縱橫深遠，隨著PPP模式的深入推廣，各地基礎設施建設對社會資本的需求必會與日俱增。

政府采購法中關于“任何單位和個人不得采用任何方式，阻撓和限制供應商自由進入本地區和本行業的政府采購市場”的規定，使PPP項目的服務采購不再有門戶或行業地域等條塊的限制。加上發達的信息，社會資本可以充分發揮其流動特性的優勢，自由地去逐鹿神州每一個角落，贏得發展的機會。

合作雙方的共守法則

PPP模式的實質是政府購買服務。既然是“購買”，就表明雙方已進入市場，并且均要遵循相關的市場法則：一是要遵循“三公”法則。從國家整體形勢上，PPP模式的服務買賣市場已經形成，你需我供的依存關系已經奠定。市場上，買賣雙方具有平等的市場地位，共同遵守公平、公正、公開交易的法則，可以平等協商成交，也可以自主選擇交易對象與交易與否；二是要遵循“等價交換”法則，各有所付，各有所得。只是這種“所付所得”的“價值”已不是靜態的“社會平均勞動時間”的“等量”，而是買賣雙方各自認定的“物有所值”標準，既包括即時價值，也有著長遠的潛在價值；既包括長期的合作機會，也包括長期合作中“取長補短”的均衡效益；三是要遵紀守法。采購主體是政府，政府采購有政府采購法的約束，買賣雙方均應自覺遵守，以保證程序合法、過程合法、結果合法；四是要遵循“激勵相容”法則。買賣雙方均有對各自利益的本能保護與利益的最大化追求，但政府一方之“利”，除了獲得有形的直接的投資效益外，還需保護國家和社會公眾利益不受侵害、獲取社會所需要的環境效益與社會效益，因而，合作雙方均應要遵循“激勵相容”的制度安排，實現“(1+1)>2”的合作共贏目標。

（作者單位：深圳市華倫投資咨詢有限公司湖南分公司）

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