波蘭如何促進(jìn)中小企業(yè)參與公共采購

波蘭如何促進(jìn)中小企業(yè)參與公共采購

■ 沃伊切赫·哈同

談到中小企業(yè)，就不得不提到它在歐盟經(jīng)濟(jì)體中的重要地位。在歐洲，超過99％的企業(yè)都是中小企業(yè)，這些企業(yè)提供了約三分之二的私營企業(yè)就業(yè)機(jī)會(huì)并貢獻(xiàn)給歐洲超過一半的總附加值。從這些數(shù)據(jù)中不難看出，中小企業(yè)可謂是歐洲經(jīng)濟(jì)的骨干，它們不僅創(chuàng)造了社會(huì)財(cái)富，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長，還在創(chuàng)新和研發(fā)方面發(fā)揮著關(guān)鍵作用。

然而，中小企業(yè)所面臨的法律合規(guī)方面的高成本與信貸市場的不平等也難以被忽視，這些不平等使得中小企業(yè)在與大公司的競爭中時(shí)常處于劣勢地位。同時(shí)，小企業(yè)參與競標(biāo)的競爭力也相對(duì)較弱，很容易造成投標(biāo)者不充足而無法實(shí)現(xiàn)有效競爭的情形發(fā)生，而設(shè)立中小企業(yè)補(bǔ)貼和調(diào)整分配制度則可有效避免這一情形的發(fā)生，并推動(dòng)中小企業(yè)更多參與公共采購并從中獲利。本文以波蘭的法律體系與實(shí)踐為例，找尋有助于推動(dòng)中小企業(yè)更廣泛地參與公共采購市場規(guī)則的途徑。

PPL扶持中小企業(yè)的舉措

波蘭的公共采購法(PPL)是一項(xiàng)有助于中小企業(yè)更廣泛參與并執(zhí)行公共采購的法案。在實(shí)際中采購人鮮少能意識(shí)到，是否遵循公共采購法將直接或間接地決定中小企業(yè)供應(yīng)商參與公共采購的可能性。因此，提高采購人在這方面的認(rèn)識(shí)以及對(duì)公共采購法的認(rèn)同就顯得尤為重要。當(dāng)然，健全完備的律法體系并非是決定中小企業(yè)參與公共采購市場的唯一因素，事實(shí)上，如何對(duì)現(xiàn)有律法體系進(jìn)行規(guī)范操作并有效運(yùn)行十分關(guān)鍵。對(duì)此，波蘭政府規(guī)定公共管理部門應(yīng)支持創(chuàng)業(yè)發(fā)展，特別是支持微型企業(yè)與中小型企業(yè)的發(fā)展，PPL中明確了在促進(jìn)中小企業(yè)參與公共采購市場的條款上,包括但不限于以下幾方面：

一是依托其他實(shí)體。一般來說，供應(yīng)商可以選擇向與其無法律關(guān)系的實(shí)體尋求專業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)能力、員工實(shí)操能力或金融等方面的支持。在這類情況下，供應(yīng)商需向采購人證明自身有執(zhí)行采購合約并合格完成合約的能力。PPL并未向采購人提供任何準(zhǔn)則，他們要求供應(yīng)商向采購人提供書面保證，確認(rèn)他們把必備資源用于采購合約的執(zhí)行中，而非其他經(jīng)營行為。立法者強(qiáng)調(diào)，確認(rèn)把必要資源用于執(zhí)行采購合約的證明，可以按照上述提到的書面形式提交。

PPL中落實(shí)依托另一實(shí)體能力這一條款，可顯著降低中小企業(yè)參與公共采購的難度，使他們更容易獲得并完成公共采購合約，中小企業(yè)則可以獲得證明自身也有能力完成合約，及符合相應(yīng)資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的合格證。

二是分包。分包是中小型企業(yè)參與公共采購的有效途徑，盡管它不是最理想的解決方案，這是由于分包常常會(huì)帶來低報(bào)酬以及對(duì)采購合約執(zhí)行過程產(chǎn)生一些不可忽視的沖擊，因此供應(yīng)商對(duì)分包的方式并非完全滿意。同時(shí)，由于不是以總承包商身份，而是作為分包商的微型企業(yè)與中小型企業(yè)，很可能沒有機(jī)會(huì)向采購人展示他們的創(chuàng)新解決方案，盡管如此，分包卻在通常情況下是中小企業(yè)參與公共采購活動(dòng)的唯一方式。

按照PPL的規(guī)定，采購人可以規(guī)定供應(yīng)商需獨(dú)自完成工程或服務(wù)采購合約的基本部分，以及選址或安裝工作是采購合約的一部分。然而，PPL指出此規(guī)定不適用于供應(yīng)商依托其他實(shí)體的情況，采購人可以要求供應(yīng)商注明他打算外包給分包商的采購合約部分，或提供計(jì)劃依托的滿足資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)要求的分包商的名稱。如果供應(yīng)商沒有指明具體的分包部分，那意味著供應(yīng)商需要自己來完成這部分采購合約。

這方面的變化將構(gòu)成一項(xiàng)修正案，補(bǔ)充進(jìn)入PPL條款中。該條款規(guī)定，采購供應(yīng)商身份確認(rèn)后，禁止對(duì)最終采購合約中與投標(biāo)相關(guān)的內(nèi)容進(jìn)行顯著改變，除非采購人在采購合約更正中或投標(biāo)書中承認(rèn)這種變動(dòng)，同時(shí)要對(duì)變動(dòng)進(jìn)行明確的闡釋。一般來說，從該P(yáng)PL的角度來看，如果這一部分中供應(yīng)商本人符合資格標(biāo)準(zhǔn)并排除了分包資格，則分包項(xiàng)目范圍的改變可以視為采購合約中的無關(guān)輕重的修訂部分。

三是以劃分份額或分批次招標(biāo)的形式授予采購合約。中小企業(yè)進(jìn)入公共采購市場所面臨的障礙之一是采購人在制定采購合約標(biāo)的物時(shí)，往往采用保守常規(guī)的方式，那就是傾向于盡可能地計(jì)算出計(jì)劃采購的貨物和服務(wù)的總量。很明顯，采購合約標(biāo)的物范圍越廣，采購合約價(jià)值越高，而中小型企業(yè)無論是人力資源、技術(shù)能力還是財(cái)務(wù)經(jīng)濟(jì)能力方面都是有限的。

然而，PPL設(shè)想提供給采購人一項(xiàng)文書，允許其以一種中小企業(yè)可以參與采購項(xiàng)目并成功遞交投標(biāo)書的形式來定義采購合約標(biāo)的物。例如，劃分標(biāo)的物份額或分批次招標(biāo)形式開展招標(biāo)活動(dòng)，或是允許對(duì)其中一項(xiàng)或多項(xiàng)份額進(jìn)行投標(biāo)。采購人在限定采購合約標(biāo)的物標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，大的、昂貴和復(fù)雜的采購合約的苛刻標(biāo)準(zhǔn)，往往超出中小企業(yè)的范圍，若用價(jià)格相對(duì)較低或較不復(fù)雜的采購合約作為標(biāo)準(zhǔn)，則會(huì)為中小企業(yè)供應(yīng)商成功競得采購合約開辟道路，這也可能使采購人獲得更具有競爭力的投標(biāo)者，擴(kuò)大潛在承包商范圍。此外，這種方式，承包當(dāng)局可確保以較低的價(jià)格完成大量公共采購合約。

四是預(yù)付款給供應(yīng)商。PPL規(guī)定采購合約簽訂后，采購人可提前支付供應(yīng)商采購款。預(yù)付款的操作需滿足一些基本要求，否則不能進(jìn)行預(yù)付款。首先，采購人必須在采購合約通知或招標(biāo)規(guī)格中有預(yù)付款的可能性。其次，如果采購合約利用歐盟預(yù)算資金、歐盟（EFTA）授予的無需退還的財(cái)政援助或者上述范圍外無需退還的外援資金進(jìn)行預(yù)付款。

對(duì)使用采購合約融資資金來源的限制并不適用于公共工程合約。授予工程采購合約，采購人制定預(yù)付款計(jì)劃即可，不用考慮采購合約資助資金的類型。此外，上述限制并不適用于當(dāng)?shù)卣块T和協(xié)會(huì)或公共財(cái)政領(lǐng)域的其他實(shí)體，這些機(jī)構(gòu)由地方政府單位監(jiān)督管理。

預(yù)付款得以促成采購合約有兩個(gè)值得一提的原因。首先，法律層面而言，預(yù)付款有助于促進(jìn)競爭，因?yàn)橥ㄟ^接收預(yù)付款，供應(yīng)商能夠使用采購人的資金執(zhí)行并完成公共采購合約，避免了需要借助貸款來執(zhí)行，等同于以較低的投標(biāo)價(jià)格中標(biāo)。在另一方面，預(yù)付款應(yīng)被視為使人們有可能更廣泛的從中小企業(yè)中挖掘潛力供應(yīng)商。微型、中小型企業(yè)不具有大型企業(yè)水平的財(cái)務(wù)能力，復(fù)雜、長期和昂貴的公共采購合約可能會(huì)給其造成相當(dāng)大的財(cái)政負(fù)擔(dān)。在這種情況下，預(yù)付款形式甚至比它們?cè)谕瓿梢粋€(gè)項(xiàng)目的某個(gè)階段后付款或定期付款更有效。前者允許供應(yīng)商事先利用采購人的資金執(zhí)行采購合約，部分付款只有在采購合約規(guī)定的部分已經(jīng)完成才能實(shí)現(xiàn)。當(dāng)然，即使后者這種付款對(duì)供應(yīng)商來說也比單一的最終付款更具吸引力。

五是在公共采購合約的支付上提供保障。對(duì)于中小企業(yè)來說，項(xiàng)目的付款周期也是一個(gè)關(guān)鍵問題。在一般情況下，不管誰是采購合約主體，（同樣適用于執(zhí)行公共采購合約承包商（供應(yīng)商）或分包商），采購款的付款周期應(yīng)當(dāng)按照合同自由原則，由合約主體商議而定。PPL對(duì)中小企有有特殊保護(hù)，它規(guī)定采購人應(yīng)在30天的期限內(nèi)付采購款給供應(yīng)商。PPL在很大程度上增強(qiáng)了對(duì)分包方的保護(hù)，不止是工程范疇，其范圍已擴(kuò)展到貨物和服務(wù)采購。因此貨物、服務(wù)分包方可以規(guī)避當(dāng)總承包方未履行職責(zé)時(shí)，被采購人強(qiáng)制執(zhí)行賠償?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)。

尋找能平衡多方利益的解決方案

在歐盟市場發(fā)展的法律之下對(duì)中小企業(yè)表現(xiàn)出明顯的傾向性并不容易實(shí)現(xiàn)，一個(gè)可以被推廣到歐洲和其他國家實(shí)施的通用理想模型也不存在。我們應(yīng)該尋找一個(gè)能夠平衡多方利益相關(guān)者（包括中小型企業(yè)），實(shí)現(xiàn)公平競爭的解決方案。這個(gè)方案在很大程度上取決于采購人的態(tài)度，以及對(duì)公共采購程序和采購合同的監(jiān)管。

在討論通過促進(jìn)中小企業(yè)參與公共采購來促進(jìn)市場發(fā)展的可實(shí)施措施時(shí)，還有一些可以納入考慮的常見問題，如允許采購合約分批次進(jìn)行，以及多樣化競標(biāo)形式；提供充足的時(shí)間準(zhǔn)備，并對(duì)公共采購招標(biāo)項(xiàng)目進(jìn)行推介；減少繁文縟節(jié)，接受簡介作為證明資質(zhì)履歷的初步證據(jù)；抵制惡性低價(jià)競標(biāo)；直接支付給分包商；更頻繁地使用多標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格的采購合約而不是根據(jù)最優(yōu)惠的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)來選擇最佳投標(biāo)項(xiàng)目等。政策制定者在規(guī)劃有利于中小企業(yè)的法律措施時(shí)，其更為重要的意義在于應(yīng)提高采購人及其他國家機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)家精神在國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所起作用的認(rèn)識(shí)，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)采購人及其承包商都十分有利的公共采購實(shí)施方案。

（張明柳編譯）

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