采購人的選擇題：集中采購機構還是社會代理機構？（下）——基于隨機抽取的404個公開招標項目樣本的分析

采購人的選擇題：集中采購機構還是社會代理機構？（下）

——基于隨機抽取的404個公開招標項目樣本的分析

■ 中央財經大學課題組

在準入放寬、服務標準明確提高的大背景下，集中采購機構與社會代理機構的差異性何在？采購人對這兩類代理機構的選擇偏好又如何？上期，我們在對隨機抽取的北京市404個公開招標項目樣本進行分析時發現，單位性質與項目預算上的差異似乎并未影響采購人對代理機構的選擇。然而，即使集中采購機構在招標公告的編制格式上更為規范，招標文件的發放上也大多免費，樣本數據卻顯示，采購人對社會代理機構有著近乎一致地偏好。

那么在資金節約率與廢標率方面，這兩類代理機構的表現如何？讓我們繼續用數據說話。

節約率與廢標率比較

在抽取的404個樣本中，課題組將招標公告中缺少預算資金數據，或是缺少招標結果公告信息的樣本排除，最終得到可追溯采購全過程的有效可分析招標中標信息共325條（三類殘缺樣本數目分別為56例、29例，有6例重復樣本）。其中，集中采購機構代理的有效采購項目信息44條，社會中介代理機構代理的有效采購項目信息則為281條。

◆ 集中采購機構：更高的資金節約率

在節約資金方面，雖然有個別項目的資金節約率超過80%，對拉高平均節約率起到了不小影響，但總體上，兩類代理機構的資金節約率都不高。當關注到較為具體的資金節約率分布區間時，資金節約率大于5%的采購中心樣本數占總數的61%，而社會中介機構的樣本數占其總數的30%，資金節約率大于10%的采購中心的樣本數占其總數的26.8%，而社會中介機構的樣本數占其總數的13%。特別值得注意的是，在有效樣本中，有144個項目的節約率在1%以下（44.31%）。數據顯示，政府采購的整體資金節約率處于一個較低的水平。

結合資金節約率分布和平均資金節約率來看，集中采購機構的資金節約率略高于社會中介代理機構，能夠反映出在抽樣選取的這些項目之中，集中采購機構高效地利用了財政性資金。但具體到各個項目的資金節約率時，一些選擇社會代理機構代理的采購項目的資金節約率能達到近6成，而有的項目甚至可以達到近8成。出現這種情況，可以從三個方面來分析：一是委托社會代理結構，提供了更充分的市場競爭，從整體上降低采購者的采購成本。二是預算編制不合理，項目預算過高，編制預算的部門缺少對貨物、服務和工程項目的市場價格的了解。三是評標時忽視了周期成本，片面的追求短期的效益。

◆ 社會代理機構：更低的廢標率

在廢標率方面，集中采購機構的廢標率達到13.63%，而社會代理機構的廢標率為6.76%，僅為集中采購機構廢標率的一半，兩種代理機構廢標率的差異非常明顯。廢標率相對較高，或許是采購方不選擇集中采購機構作為采購代理機構的一個原因。而進一步分析社會中介代理機構廢標率較低的原因，可以從社會中介代理機構的自身性質考慮：社會中介代理機構作為市場經濟條件下的一個理性經濟人，追求利益的最大化是它的根本目的，所以在招標過程中，社會中介代理機構會努力地促成采購交易的達成，避免出現廢標的情況。因此，社會代理機構在采購過程中體現出相對的高效率，也恰好滿足了采購人對于采購貨品、服務與工程的需求。

但同時有一點也是值得關注的，社會代理機構為了追求利益的最大化，很難像政府集中采購機構一樣，兼顧采購項目的社會效益與經濟效益。另外，為了促成采購項目，社會代理機構是否會在招標、評標的過程中為滿足自身利益而忽視采購人與社會公眾的需求與效益，放松對招標項目合規性的檢查、投標人資質與質量的審查，甚至與采購人或投標人中的一方串通，這是采購過程中值得關注的問題。但是，以目前的條件，我們很難明確調查不同代理機構的代理過程情況。于是課題組決定額外針對2014年9月1日后的采購項目的投訴問題為切入點，從側面分析代理機構的工作問題：

課題組分別統計了2015年2月至11月的財政部受理的政府采購投訴情況以及2015年1月至11月北京市財政局受理的政府采購投訴情況，并限定了被投訴采購行為在修訂了關于社會代理機構資格認定后的政府采購法實施后的樣本，得到了以上兩個月份區間。同時，在中國政府采購網查詢了2014年8月北京市招標文件總體情況，結果如圖四。

相對于2014年8月以來的總招標文件比例，集中采購機構因為違法違規行為而被行政處罰、要求重新招標的比例與社會代理機構相似，即集中采購機構在采購環節發生錯誤比率不少于社會代理機構。但是，在財政部對于2014年3-6月采購代理行為的檢查中，有十數家社會代理機構被給予行政處分，原因多為對供貨商的歧視。這或許表明，在維護采購公平方面，社會代理機構沒有很好地完成其自身職責。

進一步的思考

根據上述分析，課題組認為當前在代理機構管理方面，有兩點是亟須做的：一是要繼續推進文本編制標準化。首先，國家財政部門有責任制訂頒布標準化文本。作為全國政府采購的最高監督管理機構，財政部應當對下級財政部門的政府采購行為進行規范。發布標準化的招標、中標文件范本，對編號系統、文本格式進行詳細具體的規范，會給全國政府采購的文本編寫提供極大的便利，并起到統一規范文本的作用。其次，應進一步規范招標公告信息披露。在有規范性指導文本規范了公告書寫的格式之后，對于招標公告中應披露的需求細節情況，也應給予更為具體的規范，以為潛在供應商提供足夠的信息作出是否購買或領取招標文件、乃至進一步參與投標的決策。此外，推行招標文件電子化與免費發放也不失為一種既環保節約，又可以使有意向的潛在供應商無成本地了解招標詳細細節，加強政府采購的競爭性。

二是要加大對代理機構的考評與監督，同時完善集中代理機構績效評價與獎勵體制。各級政府部門可以借鑒國內外績效管理經驗，設立合理有效的政府采購績效評價體系指標，如采購項目所用時間、投訴率、資金節約率、采購人對機構各環節工作的評價、社會效益等，按月或按季度對政府采購績效進行評估，評估報告向社會公眾發布。

加強對社會代理機構的監督可以從三方面進行，一是建立社會舉報獎勵制度，發動社會群眾的力量共同監督政府采購活動，倒逼政府采購活動的透明化、陽光化，有效彌補采購當事人互相監督的缺陷，降低共謀與尋租的可能性；二是建立傭金分階段支付制度，采購人與參與投標的供應商共同對社會代理機構的各個工作環節進行評價，評價結果直接與該環節的傭金支付掛鉤；三是進一步完善規范社會代理機構代理活動的相關法律法規，做到有法可依，有法必依；加強對代理機構檢查采購人在采購過程中合規性的檢查的要求，嚴格督促社會代理機構在代理過程中執行中立第三方的服務角色。

（課題組成員：郭子珩，張子辰，楊鑫，周吳桂子，任榛，楊靜芷，殷銘，王愛菊）

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