國際政府采購版圖將被重構

國際政府采購版圖將被重構

■ 朱穎

通常情況下，政府采購約占國家GDP的10%-15%，在國際貿易中也蘊藏著巨大潛能。如今的國際政府采購市場格局早已不再局限于世貿組織《政府采購協定》（GPA），隨著美國與多國簽署雙邊自由貿易協定（FTA）、歷經逾五年談判的“跨太平洋協議”（TPP）的達成以及爭取明年殺青的“跨大西洋貿易與投資伙伴關系協定”（TTIP）逐漸增加談判力度，國際政府采購版圖也在不斷被重構。

國際政采市場的區域性融合

GPA是世貿組織的一項諸邊協議，旨在促進締約方開放政府采購市場，擴大國際貿易。這項協定由世貿組織成員自愿簽署，目前包括16個參加方。現行的GPA規則是由世貿組織在對施行二十年的舊規則進行修訂后于2014年4月開始付諸實施的。當然，在GPA規則下，締約方并非需要將采購市場全部開放給國外供應商，它的開放是有條件的，締約方須根據出價清單開放中央及地方層級的政府采購市場，通過門檻價、貨物與服務屬性及特殊條款劃定采購范圍。以美國為例，其在GPA締約方中的開放程度較高，貨物與服務門檻價為20.4萬美金，工程服務類采購門檻價則為790萬美金。

GPA所構建的國際政府采購市場并非是唯一的。如今，美國已與超過20個國家簽署了雙邊自由貿易協定，即FTA，其中的四個國家（加拿大、以色列、新加坡與韓國）同樣也是GPA的締約方。在美國簽署的這一系列FTA中通常會包含政府采購內容，對市場開放范圍及規則進行明確，即在附件中進一步詳述政府采購承諾，這些附件包括覆蓋不同層級政府實體的時間表及貨物、服務及工程服務的采購門檻價。

美國與歐盟有著全球最大的政府采購市場，這兩大經濟體不僅均為GPA的參加方，且各自主導了一系列雙邊或多邊的自由貿易協定，這一系列雙邊協議的達成不斷擴大著不同協議參加方的政府采購市場。今年10月初，包括美國、澳大利亞、新西蘭、加拿大、新加坡、越南、馬來西亞、日本、墨西哥、秘魯、文萊、智利在內的12個國家針對TPP 達成共識，隨著TPP談判的達成，備受矚目的TTIP談判方均發聲敦促加速談判進程。TPP與TTIP協議的達成，無疑會在一定程度上瓦解各國政府采購市場的壁壘。

在TPP政府采購方面，各國談判目標都十分直接，即向TPP協議國合理開放采購市場，制定規則并確保采購過程的公平、透明與無歧視。這些目標在最新公布的長達6000頁的TPP全文中第十五章節，即政府采購章節中就有著明確表示。美國貿易代表辦公室（USTR）對TPP談判的達成表示，美國將通過TPP繼續擴大該國機械、醫療、基礎設施、交通、信息技術設備與服務的出口。對于正在進行中的TTIP談判，USTR則表示將通過談判的達成，進一步增加美國的貨物、服務及美方供應商進入歐盟政府采購市場的準入機會。

GPA規則下的政采市場有著更好的融合度

美國審計總署（GAO）在對全球60多個GPA締約方、FTA協議方、TPP及TTIP參加方的政府采購市場數據進行調查后發現，自2008-2012年，這些國家政府的年平均財政開支約19萬億美金，其中用于采購貨物、服務及投資資本項目的年均支出約4.4萬億美金，這一數據約占各國政府年度開支的四分之一。

然而，根據美國貿易代表辦公室的結論，各國公共采購市場均對外部競爭有著明顯的排斥反應，在這價值4.4萬億美金的政府采購市場中，僅有一部分的開支覆蓋于GPA協議與FTA中，而外國供應商只能局限于在這部分的政府采購項目中參與競爭。

2008-2012年間，在美國，包括中央、州及各地方政府層級的年平均采購規模約1.7萬億美金。同一時期，歐盟的政府采購市場規模略小，年平均采購額約1.6萬億美金。在被調查的60個國家中，有32個國家不僅是GPA締約方、FTA協議方，且還是TPP或TTIP的參加方，這些國家每年平均花費1-1.3萬億美金用于采購貨物、服務或建筑工程。

若將GPA締約方與FTA協議方在政府采購方面的相關數據作對比便不難發現，GPA規則下的政府采購市場有著更好的融合度。在GPA 規則下，歐盟與美國提供了約80%的政府采購市場規模，美國政府采購市場總規模大于其他所有與美國簽署雙邊自由協定的國家市場總和。2008-2012年間，除美國以外的GPA締約方年采購規模略少于2.5萬億美金，相比之下，與美國簽署雙邊自由貿易協定且同處于GPA協議下的參加方。

在所有GPA締約方中，歐盟有著規模龐大的政府采購市場，占據了GPA市場總規模的40%，一些歐盟成員國對公共采購有著巨大需求，英國、法國、德國、意大利及西班牙這五個國家占據了全部歐盟成員國政府采購規模的70%；而盧森堡、拉脫維亞、愛沙尼亞、塞浦路斯及馬耳他的政府采購市場規模加總也不及歐盟政府采購市場總規模的1%。除美國與歐盟外，日本政府采購市場年平均規模約3900億美金，占據了GPA參加方政府采購市場總規模的10%，當然，其他一些GPA參加方也有著巨大的市場潛能，如加拿大與韓國等。

同一時期，與美國簽署雙邊協議的國家年采購規模約5000億美金到6600億美金。作為北美自由貿易協定的簽署國，加拿大與墨西哥政府采購市場每年的規模超過2500億美金，占據了FTA采購市場總額的一半。當然，并非所有與美國簽署的雙邊自由貿易協定都會帶來豐厚的政府采購市場，中美洲自由貿易協定中的六個協議國（哥斯達黎加、薩爾瓦多、危地馬拉、洪都拉斯、尼加拉瓜和多米尼加）的政府采購市場份額都非常小，平均規模僅為65-110億美金。

TPP與TTIP：重構政府采購新格局的加速器

TPP協議國的政府采購市場年平均規模約7500-9300億美金，即便這一規模達到上限，也僅占據TTIP政府采購市場的58%，這是由于TTIP成員方中有歐盟的參與，而歐盟每年的政府采購市場規模約1.6萬億美金。

早在2013年，日本共同社就援引日本TPP政府對策總部消息透露，在TPP談判首輪會議上，參與國各國已就把公共工程項目得標方擴展至海外的政府采購達成共識。根據美國貿易代表辦公室網站之前公布的TPP協議官方概要，在政府采購層面上，TPP將遵循透明、可預期、非歧視規則的政府采購大市場的互相準入，符合TPP各締約方的共同利益。

美國正是通過TPP、TTIP談判的達成，在重構世界自由貿易版圖的同時，也保護著美國企業進入其他國家政府采購市場時不受歧視，并為美國企業提供更多的市場準入機遇，并通過談判，不斷擴大著政府采購市場覆蓋范圍，包括不斷增加政府采購實體機貨物與服務的種類等。

事實上，在TTP與TTIP談判達成以前，美國早已通過FTA與歐盟（TTIP協議方）及11個TTP協議國中的7個國家參與對方的政府采購市場，在這7個國家中，澳大利亞、日本與加拿大每年的政府采購市場總規模約7530-9320億美金，占據所有TPP協議國政府采購市場總規模的80%以上。其他4個TPP協議國（文萊、馬來西亞、新西蘭與越南）在加入TPP之前雖未加入其他雙邊或多邊協議，但他們的政府采購市場并不大，即使將各市場加總起也并未超過600億美金。

國際政府采購市場在政府支出中的構成

2008-2012年，全球60多個GPA參加方、與美國簽署雙邊自由貿易協定的國家、TPP及TTIP的參加方公共采購市場每年的平均規模。

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