五大要點(diǎn)破解PPP項(xiàng)目落地難

五大要點(diǎn)破解PPP項(xiàng)目落地難

■ 譚志國

政府與社會(huì)資本合作模式（PPP）推行至今，有關(guān)“PPP項(xiàng)目落地難”的討論從未停息。而筆者從2015年初起，歷經(jīng)水務(wù)、環(huán)境、交通等多個(gè)行業(yè)的十余個(gè)PPP項(xiàng)目的磨練后，深刻體會(huì)到PPP項(xiàng)目成功落地離不開五大要點(diǎn)：政府要重視、識(shí)別要準(zhǔn)確、方案要科學(xué)、采購要規(guī)范、監(jiān)管要專業(yè)。

政府要重視

政府的重視和支持是PPP項(xiàng)目成功推進(jìn)和落地的前提，其主要體現(xiàn)在統(tǒng)一思想、統(tǒng)籌資源、提高項(xiàng)目層級、強(qiáng)約束地推進(jìn)等方面。

具體來講，地方政府在全面推進(jìn)PPP工作之前應(yīng)重點(diǎn)做好三項(xiàng)工作：第一，結(jié)合地方實(shí)際情況，制定當(dāng)?shù)氐腜PP政策和各行業(yè)的操作指引。第二，做好各相關(guān)部門和實(shí)施人員的培訓(xùn)，包括PPP政策的實(shí)踐應(yīng)用和PPP項(xiàng)目操作的要點(diǎn)。第三，成立PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由市/縣政府領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長，并建立合理的部門分工和協(xié)調(diào)機(jī)制。

識(shí)別要準(zhǔn)確

所謂識(shí)別要準(zhǔn)確，即要選擇出適合在當(dāng)前推出的項(xiàng)目，以PPP模式運(yùn)作。

在PPP操作流程中，第一階段為“項(xiàng)目識(shí)別”，其中包括了項(xiàng)目篩選、物有所值評價(jià)、財(cái)政承受能力論證等。實(shí)踐中，不少地方政府忽視了項(xiàng)目篩選環(huán)節(jié)，未做初步評估就推出一大批PPP項(xiàng)目，也有部分地方政府在執(zhí)行物有所值評價(jià)和財(cái)政承受能力論證工作時(shí)，走流程，缺乏客觀性，這為項(xiàng)目的后續(xù)實(shí)施埋下了隱患。

因此，筆者建議地方政府在項(xiàng)目識(shí)別階段注意三個(gè)問題：第一，充分重視項(xiàng)目篩選環(huán)節(jié)，綜合考慮地方需求、政策要求、行業(yè)成熟度、財(cái)政承受力等因素，做好項(xiàng)目初步評估，選擇合適的項(xiàng)目推進(jìn)。第二，認(rèn)真做好物有所值評價(jià)工作，客觀評價(jià)項(xiàng)目采用PPP模式的適用性。重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目采用PPP模式與采用政府傳統(tǒng)采購模式相比，能否增加供給、優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)分配、提高運(yùn)營效率、促進(jìn)創(chuàng)新和公平競爭等。第三，統(tǒng)籌開展本地區(qū)PPP項(xiàng)目的財(cái)政承受能力論證工作，做好地區(qū)和行業(yè)平衡，防止項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任累計(jì)超過本地區(qū)整體財(cái)政承受能力上限，確保財(cái)政中長期可持續(xù)性。

方案要科學(xué)

為了保證方案設(shè)計(jì)的科學(xué)性，建議在編制方案過程中重點(diǎn)關(guān)注四個(gè)方面：第一，符合政策要求，不做突破政策紅線及不合規(guī)的事情。第二，符合市場規(guī)則，包括項(xiàng)目范圍、項(xiàng)目模式、交易結(jié)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、項(xiàng)目期限、移交方式等。在設(shè)計(jì)方案時(shí)，不僅要考慮政府和社會(huì)資本的利益，也要符合市場規(guī)則，確保方案和邊界條件能被市場接受。第三，反映可融資性，提前與金融機(jī)構(gòu)溝通，做好項(xiàng)目的融資方案，為項(xiàng)目的順利融資打好基礎(chǔ)，防止投資人遴選后金融機(jī)構(gòu)無法實(shí)現(xiàn)融資審批情形的發(fā)生。第四，社會(huì)能接受，方案的設(shè)計(jì)，特別是涉及社會(huì)及民眾利益的公共產(chǎn)品的質(zhì)量、公共服務(wù)的價(jià)格等，要讓社會(huì)、民眾接受。

采購要規(guī)范

采購要規(guī)范主要指的是PPP項(xiàng)目遴選投資人的流程要規(guī)范，按照國辦發(fā)〔2015〕42號(hào)文的要求，對使用財(cái)政性資金作為社會(huì)資本提供公共服務(wù)對價(jià)的項(xiàng)目，地方政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)政府采購法及其實(shí)施條例等法律法規(guī)規(guī)定，選擇項(xiàng)目合作伙伴。依托政府采購信息平臺(tái)，及時(shí)、充分向社會(huì)公布項(xiàng)目采購信息。

在PPP項(xiàng)目的采購階段，要重點(diǎn)注意兩方面的工作：

第一，選擇合適的遴選方式。PPP項(xiàng)目要采用競爭性方式遴選投資人，不適用直接即采用單一來源采購的方式。目前PPP投資人遴選的方式包括公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、競爭性磋商等，要按照項(xiàng)目的實(shí)際情況選擇合適的遴選方式。

第二，設(shè)定合理的評審內(nèi)容。對于PPP項(xiàng)目投資競爭者的響應(yīng)文件，宜采用綜合評審法，評審的內(nèi)容可以包括商務(wù)報(bào)價(jià)、融資方案、建設(shè)方案、運(yùn)營方案、法律方案、同業(yè)經(jīng)驗(yàn)及商業(yè)信用等，不能單以價(jià)格論英雄。

監(jiān)管要專業(yè)

目前有部分地方政府在PPP項(xiàng)目操作上存在“重采購，輕執(zhí)行”的問題。值得說明的是，PPP項(xiàng)目完成投資人遴選并簽署PPP合同后，工作并沒有結(jié)束，應(yīng)該說此時(shí)項(xiàng)目才剛剛開始，后續(xù)還有相當(dāng)長的運(yùn)營期，政府要做好監(jiān)管工作。

對于運(yùn)營期的監(jiān)管，政府應(yīng)重點(diǎn)做好三項(xiàng)工作：

第一，做好項(xiàng)目績效檢測與考評工作。對項(xiàng)目公司設(shè)立績效考核機(jī)制，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)可通過定期檢查或臨時(shí)抽查等方式考核項(xiàng)目產(chǎn)出績效指標(biāo)，并將績效考核與政府付費(fèi)金額相銜接。

第二，做好項(xiàng)目中期評估工作。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)一般每三到五年對項(xiàng)目進(jìn)行一次中期評估，重點(diǎn)分析項(xiàng)目運(yùn)行狀況和PPP協(xié)議的適應(yīng)性、合理性。根據(jù)協(xié)議中約定的價(jià)格調(diào)整機(jī)制適時(shí)調(diào)整項(xiàng)目服務(wù)價(jià)格，對于評估中發(fā)現(xiàn)問題的風(fēng)險(xiǎn)，制訂應(yīng)對措施，必要時(shí)修改PPP合同。

第三，提高政府的履約監(jiān)管能力。包括政府方對于項(xiàng)目公司的履約監(jiān)管能力和意識(shí)以及政府方自身的合同履約能力和意識(shí)。必要時(shí)，可以借助第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)的力量完成成本監(jiān)審、修約等工作。

（作者單位：中國投資咨詢有限責(zé)任公司）

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