那些藏于采購生命周期中的細節（上）

·解析世界銀行《公共采購基準研究2016》·

世界銀行針對77個國家與地區采購系統進行評價分析后發布的《公共采購基準研究2016》有哪些“亮點”

那些藏于采購生命周期中的細節（上）

世界銀行近期發布的《公共采購基準研究2016》，是針對77個地區與國家采購系統進行的評價分析，著重于從私人部門視角對公共采購整體生命周期進行研究。對于任何國家采購系統來說，無論是貨物與工程的交付，亦或是服務的執行，其采購均始于需求的發現并終結于合同的履行，當然，另有一些投標人還會進入質疑投訴期。世行在這份報告中，對各經濟體采購流程中競標準備、投標、評標、合同授予及履約這四個環節與投訴報告機制中細節的表現進行了調查統計。在他們的結論中，不僅可以獲知各經濟體采購系統間的差異，這些數據似乎能形成一種趨勢，引導我們發現公共采購體系未來發展的方向。

競標準備階段

在厄瓜多爾首都基多，新當選的市長致力于解決公立學校中的諸多問題，其中就包括為每家公立學校提供新的課桌、黑板與粉筆。于是，基多的采購機構決定發布招標公告，通過公開招標或競爭性談判的方式進行采購。

與此同時，基多的一家專為學校定制課桌椅及教學用具的企業對此十分感興趣，盡管他們與一家私立學校的談判正在進行之中，這筆訂單足夠維持企業兩個月的生產，但他們仍不想錯過與政府的這筆大單，在如此情況下，這家企業該如何對各種業務進行優先安排？基多政府會提前發布采購需求或采購計劃嗎？其發布的采購公告中又會包含哪些內容？

在采購的第一階段，即競標準備階段，采購實體會對采購需求進行評估，包括針對供應商所能提供的產品進行市場調查，設置評標中的技術參數等，從而為接下來的幾個環節打好基礎。

在評估采購需求時，采購實體通常需要與私營部門進行溝通，這些早期的交流有助于招標文件中技術參數的形成。采購實體在完成市場調查后，就可以選擇合適的采購方式并進一步明確評標階段的技術參數，或在招標文件撰寫前，邀請私營部門對采購人需要哪類貨物或服務、數量及技術參數進行評估，確保潛在供應商能積極參與競爭。為確保所有潛在供應商都擁有平等的機會，采購實體可對市場調查中的細節予以公開，這將在很大程度上促進采購過程的透明與廉潔。與此同時，招標文件中的其他基準信息也會在這一階段加以明確，采購實體會通過多種途徑發布招標公告。

據世行的調查，阿根廷或巴西的公司可在初步磋商階段，針對采購項目中的技術參數等內容發表自己的意見。尤其是在阿根廷，當采購合同金額巨大或采購項目復雜程度較高時，政府會提前10天在網絡上發布磋商請求，允許任何人遞交意見書。在巴西，對于那些金額巨大的采購項目，政府必須在招標文件公布前15天組織公共磋商會議。阿爾及利亞、加拿大、智利、波蘭等國則需在市場調查階段，將采購實體與私營部門進行的咨詢內容進行公布。在波蘭，采購實體需要在網絡上發布磋商公告并將磋商信息公布于招標文件中。

為提升采購透明度，并幫助投標人對未來發生的標的感興趣，同時令其有更多時間進行投標準備，采購實體有義務提前公布采購計劃。更重要的是，擴大招標公告發布范圍能吸引到更多潛在供應商參與競爭，在世界銀行與經合組織（OECD）所倡導的采購體系評估方法（MAPS）中，特別針對公開招標采購公告發布設置了評估指標，“至少將采購公告發布在一家國家報紙上或官方網站上，而這一發布平臺必須專門用于采購信息發布且能令供應商方便獲知采購信息?！?在對77個國家和地區發布公告渠道的調查顯示，其中有92%的經濟體通過網絡發布，53%通過國家或地方報紙發布，48%通過官方官方公報或刊物發布，29%僅在政府處所公布，3%通過電視或廣播發布。

在所有被調查的經濟體中，至少會通過一個媒介發布采購公告，但僅有38個國家或地區會發布采購計劃。在少數國家或地區，網絡發布公告的渠道正在建設之中，如在莫桑比克與塞拉利昂，供應商可以點擊鏈接進入招標公告，但卻無法在相關網頁上獲得任何標的細節。

根據MAPS中對各國采購系統采購公告內容的評估要求，招標公告必須涵蓋充足的信息，這些信息將有助于潛在供應商更好地判斷其是否對標的感興趣。然而，各國是否存在相關法律或規則，對公告中發布的基本內容進行明確？在布隆迪，政府甚至在法律中明確了招標公告與招標文件中的內容清單，無論是招標公告或是招標文件，都需要將技術參數及采購預算加以公布，以便招標人判斷其是否符合標準；與之相對應的則是毛里求斯，該國完全未在法律框架中對招標公告與招標文件中涉及的內容進行規定。

投標階段

如果你住在莫斯科，那便很有可能被困在一個電梯之中。莫斯科電梯多得驚人，其數量甚至是紐約的兩倍，而這其中的許多電梯都超出了使用壽命。莫斯科政府甚至為此組建了一隊訓練有素的電梯救生員，他們日以繼夜的待命搶救被困于電梯中的人們。最近，莫斯科政府決定對舊電梯加以整修并對此發布了招標公告，決定通過公開招標或競爭性程序完成項目的采購。

對于那些經驗豐富的電梯供應商來說，這筆涉及大量電梯整修的大業務一定極具誘惑力。然而，這些潛在供應商該如何在得知標的訊息后進入投標環節？他們需要通過電子化方式遞交標書嗎？投標階段會持續多長時間？他們需要遞交投標保證金嗎？

在第二階段，即投標階段，采購實體通常會發布招標信息，以便潛在供應商在第一時間獲知公告信息并提交投標文件。對于小公司來說，在發布招標公告與遞交標書這兩個時間節點間，有許多值得注意的事項。比如公司需要決定是否參與競標，如果決議通過，則需要對競標進行充分準備，在規定時限內遞交標書等等。而對詳細的立法規定則會大為減輕投標人的壓力。比如，立法明確采購實體有責任回答投標人對于技術參數的問題，以便其更好獲知項目信息；確保所有投標人都能公平獲知相關信息等等。此外，對招標文件是否免費或以何種價格收費，這些問題都有可能阻礙投標人參與競爭。

如今，使用電子化方式進行公共采購被各國認作是顯著提升采購效率的利器，電子化方式不僅能增加投標人競爭機會，降低交易成本，也更加高效安全。2014年新修訂的《歐盟公共采購指令》中明確，歐盟將在2018年底“在采購中完全實現電子化溝通，這意味著電子化手段將運用于采購程序中的各個階段”。

電子化招投標的運用十分有限，除了少數一些國家將電子化投標寫進了法律，如智利和韓國等。在土耳其，電子化招投標僅能被用于框架協議下的藥物采購；在摩洛哥，采購實體有權決定是否通過電子化平臺收取投標文件，但這并非是強制性舉措；在波蘭，電子化投標更是偶然事件。在被調查的國家與地區中，有31個經濟體可通過采購平臺或網站遞交標書，16個經濟體的投標人可通過郵件的方式遞交標書，這其中有11個經濟體投標人可任選其中的一種遞交標書方式。

在遞交標書前，給予投標人充分的準備時間將有助于采購的公平，尤其對中小企業來說，他們需要委托咨詢公司、準備計劃、出產樣品甚至需要處理其他耗費時間的事項，如果投標準備期過短，很容易讓許多小公司喪失參與競爭的機會，當然，從效率的角度考量，投標準備期也不能過長。這無不給政策制定者在公平與效率間的抉擇帶來煩惱。

新修訂的《歐盟公共采購指令》中強調，過長的等標期并不意味著最優選擇。事實上，新指令將之前門檻價以上項目的等標期從52天縮短至35天。根據世行的調查顯示，僅阿爾及利亞、巴林、哥倫比亞及約旦的法律中未對等標期的最低時限加以明確，在牙買加，投標人至少有90天的時間準備標書，然而在泰國，投標人遞交標書的準備期僅有7天。

對于采購實體來說，投標保證金有助于確保投標嚴肅性，以及投標人不會中途爽約。但對投標保證金數額的確定卻并非易事，國際上也沒有通行的標準。保證金數額既要大到讓投標人不會輕率地對待標的，又不能讓一些資源匱乏的公司因投標保證金增加了投標成本，對競標望而卻步?？偠灾稑吮ＷC金數額不應成為供應商參與競爭的羈絆，采購實體需要對此加以權衡并確定出合適的數額。

事實上，各國均可在法律規則中基于項目規模規定投標保證金的最高限額，當然，這一最高限額可以根據不同標的風險的不同進行調整，采購實體擁有調整保證金數額的自由裁量權。世行在對66個經濟體進行調查后顯示，僅有少數國家對投標保證金的最低限額進行規定，如約旦、尼泊爾及土耳其，對于其他經濟體，采購合同數額或投標建議書通常會在確定保證金數額時用作參考，巴林的供應商需要遞交最多不超過標的1%的金額作為保證金，而在美國，對于那些超過15萬美金的合同，投標保證金為合同估價的100%。投標保證金數額在各國的巨大波動，無不會影響公司在投標時的決策。

（朱穎 編譯）

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