創新絕不能凌駕在法律之上——對一起將項目分包招標并“創新”中標方式采購活動的解析

創新絕不能凌駕在法律之上

——對一起將項目分包招標并“創新”中標方式采購活動的解析

■ 吳正新

案情■■■

日前，受采購人委托，某社會代理機構就一起單一醫療設備采購項目組織公開招標，該項目采購預算超過1億元。代理機構將該項目分成四個包，采取綜合評分法評標。項目招標文件規定，投標人可投其中任何一個包，但投標人一旦中了前一個包后，則后面的包不能中標，如中標必須放棄中標資格。項目順利開展，四個包最終分別花落四家供應商。采購結果公布后，有供應商提出質疑和投訴，在處理該起質疑投訴過程中，代理機構設置的中標方法是否違法成為了該案件的審查焦點。

分析■■■

將一個項目分成若干個包，讓不同的供應商分攬，這種做法在實踐中并不少見，某些地方甚至將此作為先進經驗進行推廣。而這種做法究竟是創新還是一種變相違規，業內人士觀點不一。

中標規則這樣設計可行嗎

從政府采購相關法律法規的角度來看，上述分包做法是否違規？筆者認為可以先看看法律法規對于綜合評分法的定義。

《中華人民共和國政府采購法實施條例》第三十四條第二款規定：“……綜合評分法，是指投標文件滿足招標文件全部實質性要求且按照評審因素的量化指標評審得分最高的供應商為中標候選人的評標方法?！薄墩少徹浳锖头照袠送稑斯芾磙k法》（財政部令第18號）第五十二條規定：“綜合評分法，是指在最大限度地滿足招標文件實質性要求前提下，按照招標文件中規定的各項因素進行綜合評審后，以評標總得分最高的投標人作為中標候選供應商或者中標供應商的評標方法?！钡谖迨臈l第四項規定：“采用綜合評分法的，按評審后得分由高到低順序排列。得分相同的，按投標報價由低到高順序排列。得分且投標報價相同的，按技術指標優劣順序排列。”

從以上條款可以看出，一般情況下，綜合評分法的中標規則是由得分最高的供應商中標。供應商得分相同時，按投標報價由低到高順序排列；得分且投標報價相同時，按技術指標優劣順序排列。除此之外，并沒有其他情形可以讓排序規則改變。

在筆者看來，國務院和財政部制定的規則，不可擅自違背。因為和其他采購方式的中標、成交規則一樣，它們都是義務性規范，而不是授權性規定，政府采購當事人不能想執行就執行，想修改就修改。

讓代理機構分包的三大動機

本案中代理機構分包的做法包含了兩個重要內容：一是將單一貨物采購項目一分為四，二是排斥得分高的供應商中兩個包以上，即只能中其中一包。為什么代理機構會設置這樣的中標規則，筆者認為有以下幾方面因素。

一是該采購項目太大，恐一個供應商中標后難以在約定的時間內履行政府采購合同。筆者認為，要證明這種因素是合理性的存在，必須至少保證兩個前提條件。其一，必須確定我國所有潛在供應商都沒有這樣的生產供給能力和合同履約能力。且在操作執行時，應讓參加采購活動的所有供應商書面聲明其不具有這樣的能力。不過事實上，我國制造業的發展已日趨完善，基本不存在這一因素，特別是對于案例中的項目。其二，必須確定該項目一分為四是最合理的，即一分為二、一分為三或者一分為五等都不是最佳方案。

二是該采購項目競爭太激烈，誰都不想誰獨吞該項目，于是奉行有飯大家吃的平均主義思想，以保障項目能夠順利實施。對此，筆者認為，平均主義思想與市場經濟的基本精神是相違背的，也早已在實踐中被證明是失敗的，同時很明顯，這一思想違背了政府采購公平競爭的基本原則。此外，試問，如果真的實行平均主義，那為什么只有四家供應商中標，而不是所有資格條件滿足、能實質響應項目需求的供應商都中標呢？

三是該采購項目中的供需雙方形成了一定的利益格局，必須通過這種分包方式進行分配。筆者認為這種因素在實踐中極有可能存在，但其一旦存在，必然伴隨一定的惡意串通和廉政風險，這在以往的政府采購典型違法案件中有所反映。

對于以上幾種考量因素，筆者認為，不管代理機構是出于何種想法，不管是要實現怎樣的目標，本案中分包的做法，科學、合理性都不充分，且是違法的。采購代理機構實施該類采購項目，不能簡單粗暴、任性創新，否則可能將付出昂貴的代價。

啟示■■■

對于本案中的采購項目，筆者認為如果其的確需要進行分包，代理機構可以通過招標確定多個中標供應商，得分靠前的供應商享有較大的市場份額，以滿足采購需求。

值得注意的是，采購人、采購代理機構編制采購文件或者實施其他政府采購行為時，應嚴格遵守相關法律法規。對于法律法規未明確的具體行為，判定其是否合理合法的根本標準即看這個行為是不是有利于立法目的和立法宗旨的實現，是不是體現了立法精神，是不是遵循法律規定的基本原則。如果答案是否定的，則該行為不合理，甚至可能是違法的。

創新，作為一種制度執行的手段和方式，其根本目的應當是讓制度更好地執行，且更貼近制度設計的目的和精神。政府采購制度的執行需要創新，但在工作中進行創新，要始終圍繞制度本身，不能脫離制度本源去創新，更不能與制度背離去創新。

（作者單位：四川省財政廳政府采購監督管理處）

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