條條大路通羅馬——韓國與歐盟電子化采購的實踐對比

條條大路通羅馬

——韓國與歐盟電子化采購的實踐對比

■ Dae-in Kim

電子化采購往往被視為一種能夠引發采購改革并建立公開透明采購環境的有效手段。然而電子化采購在其發展進程中也面臨著諸多挑戰：比如一些國家或地區缺少網上建設采購程序的認知與能力，甚至缺乏技術性基礎設施與敏捷迅速的網絡支持，或是一些采購機構對電子化采購的接受度有待提高，政府部門之間缺乏合作，電子化采購各項效果不明顯及電子化采購的跨國障礙日漸凸顯等。

當然，很多國家已逐漸認識到這些問題，并提出了不少針對性解決方案，但其中的許多法律問題仍值得商榷：一是對于電子化采購而言，理想的法律框架是怎樣的？二是在通常施行的采購法中，電子化采購與償還、獎勵機制間的關系該如何明確？三是電子化采購中，法律與技術的理想關系該如何構成？

韓國在世界范圍內歷來是電子化采購的領頭羊之一，韓國于2013年制定并頒布了有關電子化采購的最新立法。與此同時，歐盟也在成員國間電子采購立法協調中付出了諸多努力，并不斷指導成員國更好地適應新版《歐盟公共采購指令》中關于加強電子化采購的內容。對這兩個司法轄區的比較，也許可以對國家或地區間電子化采購建設提出新的指引。

韓國：努力打造大一統的采購電子化平臺

從1990年開始，打造數字化的采購機構就成為了韓國公共部門的一項重要改革議程；韓國政府在1999年建立了采購電子數據交互系統（EDI），并于2000年與2001年分別建立了電子化投標系統和電子支付系統；2002年，韓國政府打造了綜合性的國家電子采購系統（KONEPS），這一系統也是韓國11項電子政務關鍵工程之一。韓國幾乎2/3的采購都是通過KONEPS進行管理的，其系統線上采購的每個步驟都能進行程序化管理，包括招投標環節、中標供應商確定、電子合同以及線上支付等，大幅提升了韓國公共采購透明度與采購效率。

盡管KONEPS系統取得了不少成績，但其局限性也受到了廣泛質疑。例如用戶保護功能、非法投標阻止功能以及使用范圍等方面均有待提高。從法律角度考慮，碎片化的電子采購制度也因低效而受到了不少批評。韓國政府為此采取了七項措施：一是普遍性規定，二是采購電子化，三是電子采購系統管理，四是電子采購用戶信息管理與保護，五是電子采購任務的簡化與維護，六是廣泛性拓展，七是強化懲處措施。

歐盟：突出重圍推進電子化采購的應用

眾所周知，電子化采購能大幅提高采購程序效率，但實踐中，歐洲電子化采購僅在5%-10%的采購過程中得以應用。歐盟委員會也注意到了歐洲在電子化采購方面不僅落后于自身目標，更低于國際水平的事實。無論是歐洲的消費者還是供應商，他們均對電子化采購持懷疑態度，這也使得歐盟在全面推行電子化的過程中受到了重重阻礙與質疑。歐盟對此付出了不少努力，包括創建了一套卓有成效的法律框架，即全新法律框架下的電子化公共采購行動計劃，其中就包括三個目標：一是在公共采購中使用電子路徑時，確保網上超市功能良好；二是通過采購管理升級提高效率；三是向電子采購國際框架繼續靠攏。表二展示了歐盟成員國在電子化采購領域的近期進程。

此前，歐盟還制定了一系列指令用于提升廉潔標準，提高成員國對電子化采購的信心，并確保電子化采購的安全。然而，這些指令卻因需要面向所有成員國各級別的電子商務，從而難免由于眾口難調而飽受各方批評。

此后，歐盟在與利益相關者對話后重新評估了新的《歐盟公共采購指令》，并于2014年啟用。在新指令中，許多關于電子化采購的規定均得到了修訂與補充。表三顯示了2006年到2010年間，招標程序以及電子采購技術在歐盟的應用程度。

然而，在應用最為廣泛的電子化采購技術框架協議中，談判程序和限制招標均比公開招標的使用率更加頻繁。與框架協議相比，動態采購系統和電子拍賣使用率更低。新指令強調了電子采購和集中采購之間的關系。有數據表明，實施電子化采購不僅是一個技術問題，同時也是采購中的一項組織或系統問題。

2013年，歐盟委員會開始采用終端對接終端的電子采購機制。在這一機制中，終端對終端電子采購被明確為“購買貨物、服務或其他公共采購中，從發出公告到最終支付環節，公共部門使用電子通信手段和交易過程”。此外，終端對終端電子采購還強調了現代化公共采購機構的建立以及提高中小企業在公共采購中的比例。

韓國與歐盟電子化采購機制：條條大路通羅馬

歐盟的法律相對集中，更加側重于制定一部電子采購法律，將電子采購方方面面的內容在其中體現。韓國則采用分門別類的立法方法，例如，關于電子采購的易用性和便利化規定，則和政府采購等其他法律分開立法。歐盟法律框架的優點在于，公眾更容易理解電子采購與招投標之間的關系，缺點在于過于強調招投標相關規定，電子采購內容不容易得到關注。韓國法律框架優點在于更清晰地規定了電子采購的方方面面，同時避免了立法上的重巒疊架，缺點是可能導致公共采購或電子商務等各個部門的低效運轉。

前文提到的“從終端到終端”的電子化全流程采購幾乎覆蓋了采購的每個環節，每個環節中，采購官的自由裁量權都不能與系統分離。和歐盟相比，韓國的“終端對終端”的電子采購制度更容易在評估中得到更高評價。韓國的全流程電子化改善了以往招投標中過于看重價格的問題。韓國采用“合同執行能力評估”的辦法，通過系統對供應商的過往業績、融資能力等指標進行評估，而不是增加采購官的自由裁量權，從而避免腐敗。但歐盟有不同的招標采購系統。歐盟不僅關注價格因素，也在非價格因素方面比韓國關注更多。在歐盟的招標采購系統中，自動化的信息在投標或合同階段尚有不足。

世界銀行用三種模式來表現電子采購相關技術和法律之間的關系，一是簡便法（minimalist approach），二是技術特別法（technology specific approach），三是兩層法（two-tiered approach）。簡便法持技術中立的政策，允許所有的電子簽名技術。技術特別法要求用特定的技術來滿足法律要求一個電子簽名的有效性。在兩層法中，電子的立法設置一個低門檻的要求，通過身份驗證接收某一最低的法律地位，同時允許在更高層面上以更復雜的驗證方法來分配更大的法律效力給某些有需求的個體。歐盟主要采取簡便方法。歐盟采取了“技術中立”加強單一市場的競爭地位，這符合歐盟旨在協調成員國之間的要求，歐盟很難在電子采購中使用某些特別技術。韓國更類似于技術特別法，因為它采用了基于PKI的身份驗證系統。

通過上述比較，筆者可以得出以下三點結論：一是要盡量避免重復制定法律，以便開展電子采購時，不論是公共采購人員，還是民間采購人員，都能夠更加容易地上手；二是招投標系統的設計要點應關注可量化要素，例如通過系統可以自動計算或者可以更加便捷地算出價格分，這樣，招投標系統可以更加兼容。側重于非要素計量性的系統，因其在競爭性談判上和對低價投標的方面的優勢，也應得到進一步提高；三是從法律與技術之間的關系看，在采用上述簡便法、技術特別法、兩層法時，對內的安全系統與對外的國際競爭之間的平衡顯得尤為重要。歐盟選用簡便法，而韓國傳統上使用技術特別法，這一方法讓韓國電子采購操作更加簡易，最近，這一方法也因限制國際競爭等多重原因收到批評。技術特別法的這些優勢與劣勢，表明這一方法需要仔細驗證。（作者系韓國梨花女子大學法律系副教授，本文由記者張靜遠編譯。）

（表一）KONEPS系統近幾年來在韓國的表

（表二）歐盟成員國電子化采購領域的近期進程

（表三）2006—2010年，歐盟招標程序及電子采購的應用程度.

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