哪些政府采購(gòu)政策宜優(yōu)先執(zhí)行——對(duì)市場(chǎng)開(kāi)放趨勢(shì)下政府采購(gòu)政策功能發(fā)揮的思考
◎文 孫天法
以各種形態(tài)或名義現(xiàn)身的產(chǎn)品都希望能搭上政府采購(gòu)的政策便車(chē)。◎ 漫畫(huà)  李建維
作為一種基于“公開(kāi)、公平、公正”市場(chǎng)交易原則的政策性平臺(tái)，政府采購(gòu)被賦予很多的政策性功能。但是不同性質(zhì)的政府采購(gòu)政策在作用形式、實(shí)施成本、政策效果上都存在巨大的差距。有些政策性功能的實(shí)施需要付出較大的成本和代價(jià)，容易出現(xiàn)得不償失的現(xiàn)象；有些政策性功能的實(shí)施要求具備較為寬松的自由裁量條件，容易成為滋生腐敗的溫床。因此，必須對(duì)政府采購(gòu)政策性功能的實(shí)施條件、可能產(chǎn)生的作用進(jìn)行系統(tǒng)的分析和評(píng)價(jià)，進(jìn)而科學(xué)地確定政府采購(gòu)的優(yōu)先型政策性功能。筆者認(rèn)為，政府采購(gòu)應(yīng)優(yōu)先實(shí)現(xiàn)無(wú)額外代價(jià)和無(wú)副作用的政策性功能。
確定優(yōu)先型政策功能的原則
科學(xué)地確定政府采購(gòu)的優(yōu)先型政策性功能，必須貫徹高效、廉潔、可控的原則。
第一，貫徹高效原則。實(shí)施政府采購(gòu)的政策性功能，必須要取得相應(yīng)的政策性效益，實(shí)現(xiàn)預(yù)期的政策性目的。應(yīng)該依據(jù)政府采購(gòu)和國(guó)際貿(mào)易的慣例，優(yōu)先選擇實(shí)施成本較低、代價(jià)較小的政策。
第二，貫徹廉潔原則。作為一種彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的政府干預(yù)形式，實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)的政策性功能必然不同程度地融入或摻雜一些個(gè)人意愿，而且可能要賦予相關(guān)決策者和具體執(zhí)行者一定的自由裁量權(quán)，在信息不對(duì)稱(chēng)和監(jiān)督不力的條件下，容易出現(xiàn)權(quán)力尋租現(xiàn)象。所以，確定政府采購(gòu)的優(yōu)先型政策性功能必須結(jié)合規(guī)范化、公開(kāi)化和公平化的政策建設(shè)，減少或杜絕腐敗。
第三，貫徹可控性原則。由于政府性功能實(shí)現(xiàn)的復(fù)雜性易導(dǎo)致的信息不對(duì)稱(chēng)，政策功能實(shí)施可能引發(fā)國(guó)家資產(chǎn)的流失和腐敗的滋生。設(shè)立政府采購(gòu)政策功能，必須考慮政策性功能實(shí)施過(guò)程的可控性，避免因信息不對(duì)稱(chēng)和實(shí)現(xiàn)過(guò)程的不可控性而導(dǎo)致國(guó)家財(cái)富的損失。
第四，避免政策效應(yīng)的疊加。一個(gè)國(guó)家的政策必須成龍配套，才能取得預(yù)期效果。同時(shí)，一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)政策也必須避免優(yōu)惠政策的疊加。作為市場(chǎng)上的尋利者，國(guó)內(nèi)外的供應(yīng)商總是處心積慮地謀求利益最大化。任何一項(xiàng)優(yōu)惠政策出臺(tái)都不可避免地產(chǎn)生一定的負(fù)面效應(yīng)。對(duì)某個(gè)特定群體給予過(guò)分的政策優(yōu)惠往往容易降低該群體的競(jìng)爭(zhēng)力。政府采購(gòu)的政策性功能也是如此。
幾種優(yōu)先型政策功能
在眾多的政府采購(gòu)政策功能中，設(shè)定國(guó)內(nèi)產(chǎn)品份額、設(shè)置技術(shù)補(bǔ)償要求和技術(shù)研發(fā)要求等措施具有實(shí)施成本代價(jià)小、作用明顯的特點(diǎn)。特別是在國(guó)際經(jīng)濟(jì)一體化、政府采購(gòu)市場(chǎng)趨于開(kāi)放的環(huán)境下，這些政策性功能顯得更為重要。
◆設(shè)定國(guó)內(nèi)產(chǎn)品份額
政府作為全體國(guó)民利益的代表人、經(jīng)濟(jì)規(guī)則的制定者，其消費(fèi)行為應(yīng)該維護(hù)本國(guó)消費(fèi)者的利益。只有在締結(jié)國(guó)際經(jīng)濟(jì)條約或本國(guó)無(wú)法供應(yīng)相關(guān)產(chǎn)品和服務(wù)的條件下，政府采購(gòu)才可以依據(jù)相應(yīng)的規(guī)則采購(gòu)國(guó)外供應(yīng)商生產(chǎn)的產(chǎn)品或提供的勞務(wù)。
目前我國(guó)還未加入GPA，政府采購(gòu)行為不受WTO《政府采購(gòu)協(xié)議》（GPA）條款的約束，同時(shí)，我國(guó)產(chǎn)品進(jìn)入其他國(guó)家政府采購(gòu)市場(chǎng)受到了各種阻撓和限制。因此，我國(guó)應(yīng)該通過(guò)適當(dāng)?shù)牧⒎ù胧┮?guī)范政府采購(gòu)，在同等條件下優(yōu)先采購(gòu)國(guó)貨。優(yōu)先采購(gòu)國(guó)貨必須對(duì)同等條件所容許的價(jià)格與性能的量化幅度作出嚴(yán)格的限定，避免采購(gòu)人利用自由裁定權(quán)規(guī)避政策的約束而達(dá)到實(shí)施尋租的目的。
更重要的是，作為一個(gè)科技發(fā)展相對(duì)落后的發(fā)展中國(guó)家，我國(guó)政府采購(gòu)相關(guān)行業(yè)的技術(shù)水平落后于發(fā)達(dá)國(guó)家，政府采購(gòu)實(shí)踐中存在較多國(guó)內(nèi)無(wú)法生產(chǎn)、國(guó)產(chǎn)品性能無(wú)法滿(mǎn)足政府部門(mén)使用要求或國(guó)產(chǎn)品價(jià)格過(guò)高的現(xiàn)象。如果只要存在國(guó)內(nèi)無(wú)法生產(chǎn)、性能不符或價(jià)格較高等情況就采購(gòu)國(guó)外供應(yīng)商的產(chǎn)品，必然會(huì)對(duì)我國(guó)相關(guān)行業(yè)造成不利的影響。
從預(yù)期效果上看，設(shè)置政府采購(gòu)的國(guó)內(nèi)份額要求，可以增加過(guò)國(guó)就業(yè)機(jī)會(huì)，可以為國(guó)內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)拓展出生產(chǎn)發(fā)展的空間，是鼓勵(lì)與支持國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要政策性選擇。
◆設(shè)置技術(shù)補(bǔ)償要求
技術(shù)補(bǔ)償是對(duì)一個(gè)國(guó)家開(kāi)放政府采購(gòu)市場(chǎng)而使國(guó)內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)需求減少而實(shí)行的一種補(bǔ)償性措施。由于補(bǔ)償物的無(wú)償性特征，經(jīng)濟(jì)落后國(guó)家在與發(fā)達(dá)國(guó)家的貿(mào)易中廣泛使用補(bǔ)償交易模式。我國(guó)政府采購(gòu)由于數(shù)額巨大、采購(gòu)行為具有可控性，因而實(shí)施補(bǔ)償交易的條件得天獨(dú)厚，技術(shù)補(bǔ)償?shù)男Ч话阋材苓_(dá)到預(yù)期。
在加入GPA以前，我國(guó)可以對(duì)所有的國(guó)外供應(yīng)商設(shè)置技術(shù)補(bǔ)償要求。采購(gòu)國(guó)外供應(yīng)商的產(chǎn)品和服務(wù)的技術(shù)會(huì)在一定的程度上對(duì)國(guó)內(nèi)企業(yè)、技術(shù)研發(fā)人員的創(chuàng)新能力產(chǎn)生技術(shù)溢出效應(yīng)。
即使在加入GPA以后，發(fā)展中國(guó)家也可以利用GPA優(yōu)惠條款，在過(guò)渡期內(nèi)實(shí)施補(bǔ)償交易。GPA盡管只列出了少量的集中補(bǔ)償交易方式，但把補(bǔ)償交易的目的界定得十分清楚。發(fā)展中國(guó)家可以通過(guò)目的和手段推演法，提煉更多的補(bǔ)償交易方式。由于技術(shù)對(duì)人力、資本的替代性，技術(shù)補(bǔ)償理所當(dāng)然地是政府采購(gòu)補(bǔ)償交易的首選方式。出于對(duì)研發(fā)經(jīng)費(fèi)節(jié)約和技術(shù)研發(fā)難度的考慮，一般應(yīng)以補(bǔ)償尖端的產(chǎn)業(yè)技術(shù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展急需的先進(jìn)技術(shù)為最優(yōu)補(bǔ)償目標(biāo)。
由于發(fā)達(dá)國(guó)家和跨國(guó)企業(yè)都建立了系列化的技術(shù)儲(chǔ)備，實(shí)施技術(shù)補(bǔ)償必須注意避開(kāi)技術(shù)補(bǔ)償陷阱。在世界經(jīng)濟(jì)一體化和生產(chǎn)自動(dòng)化水平大幅提高的條件下，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)“次優(yōu)無(wú)效”的問(wèn)題。如果所補(bǔ)償?shù)募夹g(shù)不是最優(yōu)技術(shù)或根本無(wú)助于企業(yè)獲得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，開(kāi)放政府采購(gòu)市場(chǎng)就顯然得不償失了。同時(shí)，由于補(bǔ)償技術(shù)的無(wú)償性，技術(shù)補(bǔ)償容易產(chǎn)生路徑依賴(lài)，因此必須設(shè)立克服技術(shù)補(bǔ)償路徑依賴(lài)的相關(guān)的政策和措施。
◆設(shè)定技術(shù)研發(fā)條件
世界各國(guó)都把技術(shù)研發(fā)和技術(shù)創(chuàng)新作為提高產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的最重要的因素。各國(guó)在建立創(chuàng)新體系的同時(shí)，也積極引入跨國(guó)公司的研發(fā)機(jī)構(gòu)或者與國(guó)外研發(fā)機(jī)構(gòu)共同研發(fā)。作為消費(fèi)額巨大、采購(gòu)具有可控性的政策性工具，政府采購(gòu)是引入創(chuàng)新要素最有效的平臺(tái)之一。
在加入GPA前，政府部門(mén)是否采購(gòu)國(guó)外供應(yīng)商的產(chǎn)品或服務(wù)是本國(guó)政府的主權(quán)，GPA成員方一般無(wú)權(quán)過(guò)問(wèn)和干預(yù)。所以，澳大利亞政府采購(gòu)法規(guī)（Government Procurement Act 2001）要求，進(jìn)入政府采購(gòu)市場(chǎng)的外國(guó)供應(yīng)商需設(shè)立研發(fā)機(jī)構(gòu)，雙方進(jìn)行合作開(kāi)發(fā)。在加入GPA以后，發(fā)展中國(guó)家也可以根據(jù)GAP關(guān)于補(bǔ)償交易的規(guī)定，對(duì)進(jìn)入本國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)的國(guó)外供應(yīng)商設(shè)立在國(guó)內(nèi)建立技術(shù)研發(fā)機(jī)構(gòu)和與本國(guó)共同研發(fā)相關(guān)技術(shù)的規(guī)定。
從預(yù)期效果上看，對(duì)技術(shù)先進(jìn)的國(guó)外供應(yīng)商設(shè)立在國(guó)內(nèi)建立技術(shù)研發(fā)機(jī)構(gòu)和與本國(guó)共同研發(fā)相關(guān)技術(shù)的規(guī)定可以加速技術(shù)研發(fā)的進(jìn)程，可以使國(guó)內(nèi)相關(guān)企業(yè)和技術(shù)研發(fā)機(jī)構(gòu)獲得技術(shù)研發(fā)的溢出效應(yīng)。
◆實(shí)施壟斷供應(yīng)商價(jià)格補(bǔ)償
由于壟斷者是市場(chǎng)上惟一的供應(yīng)者，壟斷者擁有強(qiáng)勁的單方面決定市場(chǎng)價(jià)格的能力。在壟斷的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)條件下，采購(gòu)人或其代理人可能不得不以高昂的價(jià)格采購(gòu)所需要的產(chǎn)品或勞務(wù)。特別是在國(guó)際經(jīng)濟(jì)一體化背景下，東道國(guó)政府往往對(duì)國(guó)外供應(yīng)商的壟斷性供應(yīng)束手無(wú)策。
一般而言，發(fā)展中國(guó)家可以從以下幾個(gè)方面入手對(duì)國(guó)外供應(yīng)商實(shí)施有效規(guī)制：第一，通過(guò)與供應(yīng)商母國(guó)政府的合作和支持，對(duì)壟斷企業(yè)的價(jià)格掠奪行為予以約束。發(fā)展中國(guó)家可以按照供應(yīng)商母國(guó)的反壟斷立法，在相關(guān)的法院和機(jī)構(gòu)尋求法律支持，對(duì)壟斷企業(yè)的掠奪性定價(jià)進(jìn)行起訴。第二，通過(guò)國(guó)際合作，對(duì)壟斷企業(yè)采取一致的策略，迫使壟斷企業(yè)做出妥協(xié)。第三，通過(guò)尋求使用替代品的方式，迫使壟斷企業(yè)改變供應(yīng)和價(jià)格策略。第四，通過(guò)培育新的競(jìng)爭(zhēng)者方式，迫使國(guó)外的壟斷供應(yīng)商按照合理利潤(rùn)的原則確定壟斷產(chǎn)品的價(jià)格。
當(dāng)然，價(jià)格補(bǔ)償不一定通過(guò)降低國(guó)外壟斷供應(yīng)商的價(jià)格來(lái)進(jìn)行補(bǔ)償，而應(yīng)該依據(jù)供應(yīng)商擁有的資源和控制力，進(jìn)一步要求壟斷供應(yīng)商在資源、技術(shù)、銷(xiāo)售渠道等方面補(bǔ)償發(fā)展中國(guó)家。（作者系北京市社科院經(jīng)濟(jì)研究所副所長(zhǎng)、研究員）