哪些政府采購政策宜優先執行

哪些政府采購政策宜優先執行——對市場開放趨勢下政府采購政策功能發揮的思考
◎文 孫天法
以各種形態或名義現身的產品都希望能搭上政府采購的政策便車。◎ 漫畫  李建維
作為一種基于“公開、公平、公正”市場交易原則的政策性平臺，政府采購被賦予很多的政策性功能。但是不同性質的政府采購政策在作用形式、實施成本、政策效果上都存在巨大的差距。有些政策性功能的實施需要付出較大的成本和代價，容易出現得不償失的現象；有些政策性功能的實施要求具備較為寬松的自由裁量條件，容易成為滋生腐敗的溫床。因此，必須對政府采購政策性功能的實施條件、可能產生的作用進行系統的分析和評價，進而科學地確定政府采購的優先型政策性功能。筆者認為，政府采購應優先實現無額外代價和無副作用的政策性功能。
確定優先型政策功能的原則
科學地確定政府采購的優先型政策性功能，必須貫徹高效、廉潔、可控的原則。
第一，貫徹高效原則。實施政府采購的政策性功能，必須要取得相應的政策性效益，實現預期的政策性目的。應該依據政府采購和國際貿易的慣例，優先選擇實施成本較低、代價較小的政策。
第二，貫徹廉潔原則。作為一種彌補市場失靈的政府干預形式，實現政府采購的政策性功能必然不同程度地融入或摻雜一些個人意愿，而且可能要賦予相關決策者和具體執行者一定的自由裁量權，在信息不對稱和監督不力的條件下，容易出現權力尋租現象。所以，確定政府采購的優先型政策性功能必須結合規范化、公開化和公平化的政策建設，減少或杜絕腐敗。
第三，貫徹可控性原則。由于政府性功能實現的復雜性易導致的信息不對稱，政策功能實施可能引發國家資產的流失和腐敗的滋生。設立政府采購政策功能，必須考慮政策性功能實施過程的可控性，避免因信息不對稱和實現過程的不可控性而導致國家財富的損失。
第四，避免政策效應的疊加。一個國家的政策必須成龍配套，才能取得預期效果。同時，一個國家的經濟政策也必須避免優惠政策的疊加。作為市場上的尋利者，國內外的供應商總是處心積慮地謀求利益最大化。任何一項優惠政策出臺都不可避免地產生一定的負面效應。對某個特定群體給予過分的政策優惠往往容易降低該群體的競爭力。政府采購的政策性功能也是如此。
幾種優先型政策功能
在眾多的政府采購政策功能中，設定國內產品份額、設置技術補償要求和技術研發要求等措施具有實施成本代價小、作用明顯的特點。特別是在國際經濟一體化、政府采購市場趨于開放的環境下，這些政策性功能顯得更為重要。
◆設定國內產品份額
政府作為全體國民利益的代表人、經濟規則的制定者，其消費行為應該維護本國消費者的利益。只有在締結國際經濟條約或本國無法供應相關產品和服務的條件下，政府采購才可以依據相應的規則采購國外供應商生產的產品或提供的勞務。
目前我國還未加入GPA，政府采購行為不受WTO《政府采購協議》（GPA）條款的約束，同時，我國產品進入其他國家政府采購市場受到了各種阻撓和限制。因此，我國應該通過適當的立法措施規范政府采購，在同等條件下優先采購國貨。優先采購國貨必須對同等條件所容許的價格與性能的量化幅度作出嚴格的限定，避免采購人利用自由裁定權規避政策的約束而達到實施尋租的目的。
更重要的是，作為一個科技發展相對落后的發展中國家，我國政府采購相關行業的技術水平落后于發達國家，政府采購實踐中存在較多國內無法生產、國產品性能無法滿足政府部門使用要求或國產品價格過高的現象。如果只要存在國內無法生產、性能不符或價格較高等情況就采購國外供應商的產品，必然會對我國相關行業造成不利的影響。
從預期效果上看，設置政府采購的國內份額要求，可以增加過國就業機會，可以為國內相關產業拓展出生產發展的空間，是鼓勵與支持國內產業發展的重要政策性選擇。
◆設置技術補償要求
技術補償是對一個國家開放政府采購市場而使國內相關產業出現需求減少而實行的一種補償性措施。由于補償物的無償性特征，經濟落后國家在與發達國家的貿易中廣泛使用補償交易模式。我國政府采購由于數額巨大、采購行為具有可控性，因而實施補償交易的條件得天獨厚，技術補償的效果一般也能達到預期。
在加入GPA以前，我國可以對所有的國外供應商設置技術補償要求。采購國外供應商的產品和服務的技術會在一定的程度上對國內企業、技術研發人員的創新能力產生技術溢出效應。
即使在加入GPA以后，發展中國家也可以利用GPA優惠條款，在過渡期內實施補償交易。GPA盡管只列出了少量的集中補償交易方式，但把補償交易的目的界定得十分清楚。發展中國家可以通過目的和手段推演法，提煉更多的補償交易方式。由于技術對人力、資本的替代性，技術補償理所當然地是政府采購補償交易的首選方式。出于對研發經費節約和技術研發難度的考慮，一般應以補償尖端的產業技術和產業發展急需的先進技術為最優補償目標。
由于發達國家和跨國企業都建立了系列化的技術儲備，實施技術補償必須注意避開技術補償陷阱。在世界經濟一體化和生產自動化水平大幅提高的條件下，市場經濟出現“次優無效”的問題。如果所補償的技術不是最優技術或根本無助于企業獲得競爭優勢，開放政府采購市場就顯然得不償失了。同時，由于補償技術的無償性，技術補償容易產生路徑依賴，因此必須設立克服技術補償路徑依賴的相關的政策和措施。
◆設定技術研發條件
世界各國都把技術研發和技術創新作為提高產業競爭力的最重要的因素。各國在建立創新體系的同時，也積極引入跨國公司的研發機構或者與國外研發機構共同研發。作為消費額巨大、采購具有可控性的政策性工具，政府采購是引入創新要素最有效的平臺之一。
在加入GPA前，政府部門是否采購國外供應商的產品或服務是本國政府的主權，GPA成員方一般無權過問和干預。所以，澳大利亞政府采購法規（Government Procurement Act 2001）要求，進入政府采購市場的外國供應商需設立研發機構，雙方進行合作開發。在加入GPA以后，發展中國家也可以根據GAP關于補償交易的規定，對進入本國政府采購市場的國外供應商設立在國內建立技術研發機構和與本國共同研發相關技術的規定。
從預期效果上看，對技術先進的國外供應商設立在國內建立技術研發機構和與本國共同研發相關技術的規定可以加速技術研發的進程，可以使國內相關企業和技術研發機構獲得技術研發的溢出效應。
◆實施壟斷供應商價格補償
由于壟斷者是市場上惟一的供應者，壟斷者擁有強勁的單方面決定市場價格的能力。在壟斷的市場結構條件下，采購人或其代理人可能不得不以高昂的價格采購所需要的產品或勞務。特別是在國際經濟一體化背景下，東道國政府往往對國外供應商的壟斷性供應束手無策。
一般而言，發展中國家可以從以下幾個方面入手對國外供應商實施有效規制：第一，通過與供應商母國政府的合作和支持，對壟斷企業的價格掠奪行為予以約束。發展中國家可以按照供應商母國的反壟斷立法，在相關的法院和機構尋求法律支持，對壟斷企業的掠奪性定價進行起訴。第二，通過國際合作，對壟斷企業采取一致的策略，迫使壟斷企業做出妥協。第三，通過尋求使用替代品的方式，迫使壟斷企業改變供應和價格策略。第四，通過培育新的競爭者方式，迫使國外的壟斷供應商按照合理利潤的原則確定壟斷產品的價格。
當然，價格補償不一定通過降低國外壟斷供應商的價格來進行補償，而應該依據供應商擁有的資源和控制力，進一步要求壟斷供應商在資源、技術、銷售渠道等方面補償發展中國家。（作者系北京市社科院經濟研究所副所長、研究員）