標準化作業釋放集采機構效能

本報記者陳昂趙家旺

政府采購業務工作標準15個、管理標準45個、標準化記錄表格106份……這是廣東省佛山市南海區政府采購中心開展標準化建設的結晶。基于這些標準化作業指南，集采機構效能得到了充分發揮。近3年來，南海區政府采購中心通過實施標準化管理共完成政府采購項目1130個，采購金額9.1億元，節約資金1.27億元，采購人、專家和供應商對中心工作的滿意度在95%以上。

標準化緣何有這么大的本事？

標準化奠定電子化基礎

如今，廣東省佛山市南海區政府采購中心參加政府采購電子化建設實證試點工作已3年有余。

2005年，在南海區政府采購中心組建后的第2年，通過創新工作理念率先建立了一套符合國際標準規范，將ISO9001管理引入政府采購工作，經過13次調查，5次會審，8次修改，經歷5稿，最終完成《標準化管理手冊》的編制工作，于2005年12月21日通過中國質量認證中心認證，成為全國第一家取得質量管理認證的縣區級政府采購中心。

南海區政府采購中心相關負責人告訴記者，《標準化管理手冊》將政府采購工作和內部管理融入標準化管理。《標準化管理手冊》、《采購業務模板》和《政府采購法律法規匯編》共同構成管理體系指導性文件，共建立政府采購業務工作標準15個、管理標準45個、標準化記錄表格106份。

2009年，業務標準化手冊發布施行。該負責人介紹說：“手冊既專注政府采購業務標準化工作，又適應國家、省、市、區政府及財政部門的政策辦法變化。同時結合采購中心內部流程變化，手冊開展了政府采購業務流程再造，增加了市場調查、前臺服務區、注冊供應商、項目驗收、采購項目復審、廢標處理等12項具體業務標準內容，制定了公開招標、競爭性談判、單一來源談判、詢價（分工程、貨物和服務3類）12種采購文件制作標準，電腦及網絡監控等信息化工程、軟件開發、電梯、辦公家具、醫療設備、空調、專業咨詢和物業管理等8類經常性采購項目需求標準，以及采購當事人行為標準和投標文件格式及合同格式標準。”

電子化無縫管理流程

2008年，南海區政府采購中心正式啟動電子化政府采購項目。根據利用成熟軟件、結合南海實際有所創新的基本原則，中心克服了人員少、時間緊、任務重等困難，順利完成了前期采購、需求調研、系統開發、試運行、配套制度制定、系統使用培訓以及配套設備購置、評標室改建等多項工作。經過計劃、實施、會議、制度、培訓、運行等階段，2009年初率先實現所有當事人、所有采購項目、所有采購方式均通過電子密鑰在南海政府采購網實現全程電子采購的目標。

據介紹，南海政府采購電子化平臺主要由電子采購業務系統、電子輔助評審系統、專家自動抽取系統、電子檔案系統、實時記錄系統、協同辦公系統等6個子系統組成，涵蓋采購人電子采購項目申報、財政局資金和采購方式的電子審批、采購中心制作電子采購文件和發布公告、供應商電子注冊、電子應標投標、電子自動抽取專家、電子評審及評價和電子視音頻實時監督等政府采購活動全部流程的22項業務、68個細項。

該負責人表示，電子化平臺充分結合ISO9001質量管理體系和規范化要求，增加了市場調查、供應商會員管理、采購文件模板、標前論證、輔助評標等22個創新功能點，將標準化操作規程和工作標準與政府采購電子系統進行數據交換，從而形成整體應用模式。電子化平臺還融入標準化工作歸納總結的108份業務操作規范文件、5種采購方式共12套采購文件規范模板，投標文件和標準合同范本，8類經常性采購項目采購需求規范等。采購文件和投標文件編制軟件及投標文件瀏覽軟件實現采購招標、投標、評標全程電子化、無紙化。借鑒企業采購成功經驗，制定了《南海區政府采購注冊供應商會員協議暫行辦法》，對供應商會員資格申請、注冊審核、權利義務、違約責任進行約定，開展供應商會員注冊和管理。采取措施減輕供應商負擔，系統對于300萬元以下的采購項目，供應商通過注冊審核并交納注冊保證金3000元后，即可自由參加南海電子化政府采購活動，取消收取采購文件費。系統獨立設置專家語音自動通知系統和專門的專家評價系統，實現對專家統一管理，評估工作表現。系統采用電子密鑰登錄和招投標文件加解密技術，使電子采購過程安全、可靠、合法。

改革創新是電子化源泉

2010年，根據《廣東省實施〈中華人民共和國政府采購法〉辦法》和《廣東省政府采購工作規范（試行）》，以及南海實際，南海區政府采購中心成立深化電子業務標準化工作小組，開展標準化和電子化升級工作，主要包括5方面工作：

一是完善和優化電子業務流程操作標準。

二是將日常制度如項目論證、答疑、評審會議組織、項目資料移交及溝通、中標通知書發放、供應商及采購人會員注冊及管理、專家抽取及費用支付等融入標準。

三是細化市場調查、評審中供應商不足3家時操作、資格后審、合同鑒證、采購項目驗收、采購檔案管理、供應商詢問及質疑等標準。

四是完善評審前、評審后、汽車協議采購和注冊供應商4種格式文本。

五是調整優化原有采購文件模板，內容包括采購文件的目錄順序、競爭性談判、詢價和單一來源的談判須知、投標文件格式的內容，建立進口產品和自主創新產品的評分標準，并結合省市要求融入電子化標準中。

[鏈接]南海標準化管理體系破繭成蝶

南海實行廉政績效保證金制度，在員工上一年的廉政績效獎金中提出10%作為保證金，違反制度將被扣除廉政績效保證金。

2005年12月，南海區政府采購中心接受中國質量認證中心評審，一次性通過ISO9000質量體系認證，成為全國第一家區級獲得ISO9000質量管理體系認證的政府采購中心。

導入ISO9000質量管理體系的首要原則，是以服務對象為關注焦點，研究確定政府采購當事人的定位。南海區政府采購中心在建立質量管理體系中確立了5項質量目標：顧客滿意率≥９５％，有效投訴≤５次，采購項目一次成功率≥９８％，文件編制差錯≤1處/份（每份文件），項目操作差錯≤１處/項（每個項目）。

2005年4月，南海區政府采購中心成立標準化管理體系小組，由中心主任擔任組長。各部門直接參與《標準化管理手冊》的編號。內審小組的5名成員參加了為期2天的內審員培訓，考試后獲得內審員資格，并組成ISO檢查輔導組，深入業務現場指導解決運行中的疑問。文件編寫準備經歷了4個月時間，各部門進行嚴格自查，尋找服務質量方面存在的問題，整理所識別、收集、分析的情況，評價現有的服務與ISO9000質量標準之間的差距，在此基礎上形成初評報告，為編寫文件打下基礎。

文件經過13次調查、5次會審、8次更改、經歷5稿，從約束、高效、規范和服務4個方面出發，不硬搬標準框架，突破習慣做法，拓寬標準理念，創新文件模式，將政府采購法律法規要求轉化為標準化工作內容，不僅把政府采購工作納入標準管理，而且將黨政工團、廉政建設、財務、后勤等工作融入到標準化管理中，形成工作管理標準共83個、標準化記錄表格106份。同時結合政府采購的實際，制作了《采購業務模板》和《政府采購法律法規匯編》兩部指導性文件，構成了完整的標準管理體系。通過實施標準化管理，形成了《廉潔服務公開承諾規定、部門職責及工作標準》等10多個業務及管理制度，并實現事前防范、事中驗證、事后檢查的有機質量監控體系。

2005年，ISO標準化管理手冊發布。為了驗證管理體系的適應性和實施的有效性，中心于2005年10月和11月分別進行2次內部審核。由管理者代表牽頭，成立內審小組，在指導老師的配合下分3組對各處開展內審。中心還召開質量管理體系評審會議，聽取標準化管理小組做出的覆蓋整個體系實施報告，分析試運行階段取得的成效、發現的問題和改進的方案，最后一致通過“標準化管理體系適宜中心政府采購服務過程，可滿足國家法律法規和顧客的要求,實現中心質量管理體系的持續改進”的評審結論。

針對政府采購工作服務范圍廣、專業要求高、政策性和原則性強的特點，中心特根據標準化管理體系文件中的《政府采購中心人才標準》，按高標準、嚴要求建設中心人員隊伍。2006年，中心全體人員參加中國物流和采購聯合會認證的國家注冊采購師全國統考，在全體員工共同努力下，中心考試通過率達到80％，遠高于全國平均水平。

此外，南海區政府采購中心建立健全了事前、事中、事后三位一體的監督體系。事前廣泛接受社會監督，公布政府采購辦事程序、工作人員行為準則和服務承諾，實行首問和限時辦結制。健全采購服務監控記錄制度，確保記錄及時、完整、真實。建立社會公眾政府采購旁聽制，廣泛接受社會各界的監督。事中控制評審環節，強化評審工作紀律。公示評審人員名單，采購項目評審過程實施全程視音頻監控，刻制音像光盤。事后建立采購業務檔案管理，引入符合國家檔案管理標準的檔案管理軟件。（陳昂）

[視點]黃冬如：標準是實現政采目標和功能的載體

摘要：應用和管理標準是當前政府采購標準化建設中最需確立的標準體系。其中，需求及對象標準、程序和方法標準尤其重要。

從中國現代化和國際化發展趨勢來看，中國政府采購將面臨兩大使命。一是必須盡快確立中國政府采購體系建設和話語權，實現跨越式發展,引領國際潮流。作為舶來品的中國政府采購不能再一味地學習西方，而必須轉向健全適應形勢發展的屬于自己的東西。另一大使命是構建獨立、全面和系統的具有中國特色的政府采購理論體系。政府采購標準化建設作為確立轉變和實現使命的最基礎、最直接和最關鍵的過程，其現實意義十分突出，作用和影響不容忽視。

政府采購目標包括政采的經濟性、有效性和合法性，所體現的功能是通過透明競爭信用原則取得價格合理、質量優良、服務良好的工程、貨物和服務，即物有所值。政府采購標準就是實現政府采購目標和功能的載體。政府采購標準化既包括政府采購基礎標準、應用標準、管理標準、法律標準、制度標準、政策標準、理論標準等標準化體系建設，又包括政府采購標準的發布和實施標準的過程。

中國政府采購實踐是伴隨著政府采購制度及法律成長起來的，明顯帶有制度和法律規范的烙印。由此，制定政府采購標準在尊重政府采購制度和法律等實踐基礎上，必須從政府采購原理或基礎出發，在分析其本質、邏輯起點、動因或概念、功能、作用等情況下，制定政府采購應用標準和管理標準。

如何制定政府采購應用標準呢？一般認為，所有政府采購實踐應遵循以下原則：對政府采購項目的用途和功能目標進行簡單而清晰明確的描述，并且沒有差別或歧視的；充分理解公共市場和法律政策；制定詳細的品牌、技術參數或規格；供應充足且調研充分；充分進行風險評估；實施嚴格的采購過程控制和使用適當的采購方法；授予標準規范公正；合同簽定及有效管理；適當的救濟和責任分擔；適當的供應商和合同效績評估過程；采購全程體現公共性、廉潔性和透明、信用、平等原則。

舉例說，某單位購買3臺電梯，需做以下幾件事：說明電梯用途，是客用、貨用還是醫用，是扶梯、直立式，還是觀光使用；說明電梯功能，如滿載直駛、自動泊梯、自動返回基站、轎廂關門保護、開關門按紐、消防等功能；通過行業協會、專業報紙或網站、有關專家和潛在供應商對電梯市場和相關法律政策包括政府采購法律政策進行充分了解；提供詳細的技術參數或規格，如乘客電梯的控制方式、載重、速度、層/站/門、開門方式、井道尺寸、頂層高度、底坑深度、開門尺寸、轎廂尺寸、操作系統、控制系統、拖動系統、門機系統、曳引裝置、轎廂內部裝飾、操縱廂類型等；采用公開招標等方法和程序，制作公開招標文件、公告、投標、開標、評標和授予中標等；與供應商簽定合同；履約支付；績效評價等。

根據分析，政府采購應用標準化不僅是政府采購程序標準化、文本標準化或操作標準化的內容，而且應包括政府采購基本應用標準和政府采購具體應用標準兩個方面。政府采購基本應用標準至少包括政府采購職業標準、政府采購組織標準、政府采購對象及需求標準、政府采購程序和方法標準、政府采購風險與內部控制標準、政府采購救濟與責任標準、政府采購報告與評價標準等內容。政府采購對象及需求標準是政府采購應用標準基礎。政府采購程序和方法標準是政府采購應用標準的主要內容和重心，是支撐政府采購應用與實踐活動的基礎。政府采購救濟與責任標準是政府采購應用標準的有效保障。

政府采購具體應用標準是指由具體目的、具體行業和具體性質業務政府采購等內容構成，如交通工程采購標準、物業管理服務采購標準、通用設備采購標準、藥品談判采購標準、貨物電子招標采購標準等。

除了應用標準外，制定政府采購管理標準也十分重要。政府采購管理是政府組織為實現公共利益及社會協調發展，對采購主體、采購行為和采購標的等進行管理和監督的活動。政府采購管理標準包括管理主體標準、管理內容標準和管理責任及監督標準等。應用標準和管理標準的區分除了職能不同外，最重要的一點就是是否介入具體政府采購業務。

應用和管理標準是當前政府采購標準化建設中最需確立的標準體系。其中需求及對象標準、程序和方法標準尤其重要。政府采購程序和方法標準是政府采購的核心內容，也是政府采購的盲點和難點。需求標準制定涉及預算、行政作風轉變、行業標準規范和市場環境優化等問題，牽涉面廣，難度較大，應由易到難，逐步進行。當然，應用標準與管理標準要統籌兼顧，整體推進，得與良好的政府采購制度、政策及法律環境相適應。

如何組織標準制定呢？制定標準需凝聚集體智慧，如空調需求標準應由研究機構、采購機構及管理部門、相關專家、行業協會及其主管部門共同完成；政府采購公開招標標準應以采購機構與管理部門為主，集合研究機構、專家而定。制定標準應特別注重使用專業機構和人才，慎重選擇務實、公正、有能力和有實踐經驗的機構、地區或人員作為代表，統籌規劃，建立適合中國實際的政府采購標準化體系。（作者系法學博士、佛山市南海區政府采購中心主任）