為服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目采購(gòu)“診脈”——關(guān)于做好服務(wù)類(lèi)政府采購(gòu)項(xiàng)目的探討（上）
◎ 文  龔云峰
隨著政府采購(gòu)工作的不斷推進(jìn)，服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目的政府采購(gòu)范圍和規(guī)模也在不斷擴(kuò)大，2009年，全國(guó)服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目采購(gòu)規(guī)模已達(dá)到了544.2億元，比上年同期增長(zhǎng)20%。2010年，財(cái)政部已明確將服務(wù)外包作為政府采購(gòu)工作的一項(xiàng)要點(diǎn)。服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目越來(lái)越需要給予足夠的重視，但如何規(guī)范服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目的采購(gòu)，尤其在具體操作方面，國(guó)內(nèi)相關(guān)的專(zhuān)題研究還較少。近年來(lái)，江蘇省政府采購(gòu)中心先后組織實(shí)施過(guò)多個(gè)服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目，內(nèi)容涉及物業(yè)管理、投資評(píng)審、檔案數(shù)字化加工、環(huán)境影響評(píng)價(jià)等多項(xiàng)服務(wù)，其中有些項(xiàng)目屬于國(guó)內(nèi)首次納入政府采購(gòu)。筆者總結(jié)從事政府采購(gòu)工作以來(lái)所經(jīng)辦過(guò)的各類(lèi)服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，希望能拋磚引玉，與政府采購(gòu)?fù)室黄鹛接憽?br /> ◆招標(biāo)文件的規(guī)范性不夠
江蘇省政府采購(gòu)中心組織實(shí)施的服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目大多采用公開(kāi)招標(biāo)方式，主要遵循《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)第18號(hào)令）進(jìn)行。第18號(hào)令對(duì)貨物和服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目招標(biāo)文件應(yīng)包括的主要內(nèi)容做出了明確的規(guī)定，對(duì)照相關(guān)規(guī)定，服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目的招標(biāo)文件經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)下列問(wèn)題：
一是文件模本亂套用。服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目對(duì)供應(yīng)商資格條件、文件內(nèi)容、合同條款、報(bào)價(jià)方式等都有自身的要求，一旦套用貨物或工程類(lèi)項(xiàng)目的招標(biāo)文件模本，又沒(méi)有根據(jù)服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目的要求進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，會(huì)給人“風(fēng)馬牛不相及”的感覺(jué)。
二是采購(gòu)需求不明確。有些招標(biāo)文件中列出的采購(gòu)需求，不符合招標(biāo)的要求，不是造成供應(yīng)商提出詢(xún)問(wèn)或質(zhì)疑，就是造成供應(yīng)商根據(jù)各自的理解制訂出差異很大的投標(biāo)方案，導(dǎo)致專(zhuān)家無(wú)法進(jìn)行評(píng)審。
三是內(nèi)容前后不一致。筆者在審核招標(biāo)文件時(shí)，經(jīng)常發(fā)現(xiàn)有自相矛盾的現(xiàn)象，如物業(yè)管理項(xiàng)目，前面可能要求對(duì)外墻一個(gè)季度清洗一次，后面就變成了每月清洗一次。
四是合同條款不完備。有的招標(biāo)文件中合同條款非常簡(jiǎn)單，有點(diǎn)干脆就沒(méi)有合同條款，而合同條款是第18號(hào)令明確規(guī)定的一份招標(biāo)文件應(yīng)包括的主要內(nèi)容。
◆投標(biāo)的供應(yīng)商數(shù)較少
除財(cái)務(wù)審計(jì)、工程造價(jià)、項(xiàng)目監(jiān)理等市場(chǎng)比較成熟的服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目外，許多服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目存在滿(mǎn)足招標(biāo)文件實(shí)質(zhì)性要求的供應(yīng)商數(shù)量達(dá)不到法定要求的情形，即便市場(chǎng)上有許多符合招標(biāo)資質(zhì)條件的物業(yè)管理項(xiàng)目，也會(huì)出現(xiàn)只有一兩家供應(yīng)商投標(biāo)的現(xiàn)象，造成只能重新組織招標(biāo)或更改采購(gòu)方式進(jìn)行采購(gòu)。
◆中標(biāo)供應(yīng)商老面孔居多
筆者發(fā)現(xiàn)，有些服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目的供應(yīng)商成了中標(biāo)專(zhuān)業(yè)戶(hù)，尤其是有一定連續(xù)性的服務(wù)類(lèi)定點(diǎn)采購(gòu)項(xiàng)目，如國(guó)際機(jī)票、保險(xiǎn)、印刷等，中標(biāo)供應(yīng)商基本上總是幾個(gè)老面孔。
◆評(píng)審專(zhuān)家的質(zhì)和量齊缺
與貨物和工程類(lèi)項(xiàng)目相比，許多服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目的評(píng)審專(zhuān)家更難以滿(mǎn)足評(píng)審的需要：一是有些服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目專(zhuān)家?guī)靸?nèi)沒(méi)有對(duì)應(yīng)的類(lèi)別；二是專(zhuān)家?guī)靸?nèi)的專(zhuān)家數(shù)量極少；三是專(zhuān)家?guī)靸?nèi)專(zhuān)家不專(zhuān)，一些評(píng)審專(zhuān)家根本不具備相關(guān)工作的專(zhuān)業(yè)經(jīng)驗(yàn)。為了保證評(píng)審工作能正常進(jìn)行，有些服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目基本采用從庫(kù)外選擇性方式確定評(píng)審專(zhuān)家。由于采用選擇性方式確定的評(píng)審專(zhuān)家名單大多由采購(gòu)人提供，一些專(zhuān)家與采購(gòu)人或供應(yīng)商關(guān)系密切，在評(píng)審過(guò)程中，很難保證其評(píng)審的獨(dú)立性和公正性。
筆者認(rèn)為，上述問(wèn)題的出現(xiàn)主要由于以下原因：
◆招標(biāo)文件的制作經(jīng)驗(yàn)匱乏
我國(guó)對(duì)貨物和工程類(lèi)項(xiàng)目實(shí)行招投標(biāo)管理制度已經(jīng)有較長(zhǎng)一段歷史，招標(biāo)經(jīng)驗(yàn)相對(duì)比較豐富，相關(guān)項(xiàng)目納入政府采購(gòu)后，對(duì)制作招標(biāo)文件有一定的借鑒價(jià)值。但大多數(shù)服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目以前從未實(shí)施過(guò)招標(biāo)，很多項(xiàng)目都屬于首次納入政府采購(gòu)，對(duì)于采購(gòu)中心經(jīng)辦人而言，缺乏制作招標(biāo)文件可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。
難以套用。目前，采購(gòu)中心大多都有自己的招標(biāo)文件模本，但由于服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目之間的專(zhuān)業(yè)性差距較大，即使有招標(biāo)文件模本，也僅能套用招標(biāo)程序，而招標(biāo)文件中的采購(gòu)需求、合同條款，不能簡(jiǎn)單照搬，必須要由采購(gòu)人和采購(gòu)中心根據(jù)每個(gè)行業(yè)服務(wù)的內(nèi)容和特點(diǎn)重新制訂。
無(wú)從下手。許多服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目的采購(gòu)人未參加過(guò)類(lèi)似項(xiàng)目的政府采購(gòu)，不知道如何提出合理的采購(gòu)需求，采購(gòu)需求提交到采購(gòu)中心后，或是漏洞百出，或是過(guò)于粗泛，有的干脆由關(guān)系密切的供應(yīng)商代勞，有明顯的傾向性，使采購(gòu)中心無(wú)法直接用于招標(biāo)文件的制作。同時(shí)，采購(gòu)中心經(jīng)辦人由于受專(zhuān)業(yè)知識(shí)和采購(gòu)經(jīng)驗(yàn)的限制，對(duì)采購(gòu)人提出的需求也不知道如何審核和修改。
態(tài)度馬虎。個(gè)別采購(gòu)中心經(jīng)辦人在制作招標(biāo)文件時(shí)，對(duì)文件內(nèi)容審核不認(rèn)真，造成文件中出現(xiàn)前后矛盾等低級(jí)錯(cuò)誤。
亂設(shè)門(mén)檻。個(gè)別采購(gòu)人官本位思想嚴(yán)重，招標(biāo)門(mén)檻設(shè)置過(guò)高，服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)過(guò)嚴(yán)，片面追求供應(yīng)商資質(zhì)條件越高越好、企業(yè)規(guī)模越大越好，不接受中小企業(yè)招標(biāo)，或給中小企業(yè)中標(biāo)設(shè)置一定的障礙，造成有些大企業(yè)不愿為采購(gòu)人服務(wù)、中小企業(yè)又沒(méi)有提供服務(wù)的機(jī)會(huì)。
◆服務(wù)類(lèi)供應(yīng)商具備特殊性
專(zhuān)業(yè)性。每個(gè)服務(wù)行業(yè)基本上都有相關(guān)的特殊資質(zhì)要求，或?qū)嵭薪?jīng)營(yíng)許可，或設(shè)定從業(yè)資格，同時(shí)還存在相關(guān)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。如保險(xiǎn)有保險(xiǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)許可，由保監(jiān)會(huì)監(jiān)管；物業(yè)管理、印刷、工程造價(jià)、評(píng)估、審計(jì)等都存在相關(guān)的許可或資格，造成有些服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目只能由取得許可或資格的少數(shù)專(zhuān)業(yè)供應(yīng)商參加投標(biāo)。
壟斷性。有些服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目，如特殊行業(yè)的咨詢(xún)服務(wù)、評(píng)估服務(wù)、可行性研究服務(wù)，全國(guó)范圍內(nèi)有資質(zhì)的供應(yīng)商不多，省內(nèi)更少，造成實(shí)質(zhì)上的地區(qū)壟斷。有些供應(yīng)商與政府機(jī)關(guān)、科研機(jī)構(gòu)、大專(zhuān)院校有密切的聯(lián)系，有的直接就是其下屬機(jī)構(gòu)，經(jīng)費(fèi)有保障，缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，對(duì)政府采購(gòu)的關(guān)注度和積極性不夠。
獨(dú)占性。實(shí)行經(jīng)營(yíng)許可或從業(yè)資格的服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目，只能由取得許可或資格的供應(yīng)商參加投標(biāo)，這些供應(yīng)商不允許再授權(quán)或轉(zhuǎn)讓其資質(zhì)給其他供應(yīng)商投標(biāo)，這也是服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目相對(duì)于貨物或工程類(lèi)項(xiàng)目參加投標(biāo)供應(yīng)商少的原因之一。
猜疑性。根據(jù)第18號(hào)令的規(guī)定，服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目采用綜合評(píng)分法評(píng)審時(shí)，其價(jià)格分值只占總分值比重的10%-30%，報(bào)價(jià)已經(jīng)不是中標(biāo)的主要因素，經(jīng)常發(fā)生報(bào)價(jià)很低的供應(yīng)商不能中標(biāo)的情形，容易被供應(yīng)商誤解有內(nèi)定的嫌疑。同時(shí)在評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定時(shí)，采購(gòu)中心經(jīng)辦人不知道哪些內(nèi)容應(yīng)該作為評(píng)分項(xiàng)，有時(shí)分值設(shè)置也不合理，給人以指定供應(yīng)商的感覺(jué)，影響了供應(yīng)商參加投標(biāo)的積極性。
◆招標(biāo)文件的制作缺乏變化
一些采購(gòu)中心經(jīng)辦人不認(rèn)真研究市場(chǎng)的變化，不積極主動(dòng)對(duì)招標(biāo)文件進(jìn)行完善，缺乏不斷創(chuàng)新的意識(shí)和嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范的態(tài)度，認(rèn)為只要沒(méi)有供應(yīng)商提出質(zhì)疑，制訂的招標(biāo)文件就沒(méi)有再改進(jìn)的必要，結(jié)果造成多年來(lái)每次招標(biāo)的招標(biāo)文件和評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)都大同小異，供應(yīng)商一旦中標(biāo)，在自身經(jīng)營(yíng)沒(méi)發(fā)生意外的情況下，以后基本上每次都能中標(biāo)，這是造成連續(xù)性采購(gòu)的服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目中標(biāo)人總是老面孔的主要原因。
◆專(zhuān)家?guī)觳荒軡M(mǎn)足評(píng)審需要
目前政府采購(gòu)評(píng)審專(zhuān)家?guī)斓木S護(hù)、更新、升級(jí)速度不夠，不能適應(yīng)服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目范圍和規(guī)模不斷擴(kuò)大的需求：一是分類(lèi)不合理，造成庫(kù)內(nèi)評(píng)審專(zhuān)家不專(zhuān)業(yè)，在評(píng)審服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目時(shí)濫竽充數(shù)。二是結(jié)構(gòu)不配套，專(zhuān)家?guī)炫c每年制訂的集中采購(gòu)目錄和采購(gòu)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)脫節(jié)，造成目錄有項(xiàng)目、庫(kù)內(nèi)沒(méi)專(zhuān)家的情況。三是數(shù)量未擴(kuò)充，一些服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目的專(zhuān)家?guī)欤嗄陙?lái)一直未補(bǔ)充過(guò)新專(zhuān)家，造成參加評(píng)審的專(zhuān)家老面孔、老齡化的問(wèn)題。四是庫(kù)外專(zhuān)家缺乏相應(yīng)的管理制度。目前《政府采購(gòu)評(píng)審專(zhuān)家管理辦法》僅對(duì)納入專(zhuān)家?guī)斓脑u(píng)審專(zhuān)家的資格條件、權(quán)利義務(wù)、使用管理和處罰辦法作出了規(guī)定，而對(duì)參加政府采購(gòu)評(píng)審的采購(gòu)人代表、庫(kù)外專(zhuān)家缺少監(jiān)督管理的辦法，造成采購(gòu)人代表傾向性明顯、庫(kù)外專(zhuān)家魚(yú)目混珠，對(duì)服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目評(píng)審的負(fù)面影響尤其明顯。
（作者單位：江蘇省政府采購(gòu)中心，本文系該中心第一屆案例評(píng)審會(huì)一等獎(jiǎng)作品）