政府購買服務概念的厘清

【政府購買服務專題（1）】

編者按：“十二五”規劃綱要對擴大購買服務、擴大政府采購服務產品范圍進行了明確部署。財政部在“十二五”政府采購工作規劃中提出，要結合基本公共產品和服務提供方式改革，逐步將高技術服務、商務服務、社會工作服務等專業服務和公共服務項目納入政府采購管理范圍。那么什么是購買服務、為什么購買服務、購買什么服務、如何購買服務？從本期起，本報將陸續刊登有關文章，以饗讀者。

什么是政府購買服務？它與政府采購有何關聯？---

政府購買服務概念的厘清

馬俊達   馮君懿

近年來，隨著我國經濟社會的發展與行政體制改革的推進，政府購買服務已越來越受到各級黨委政府的重視與社會公眾的關注，各地各部門購買公共服務項目的探索與實踐不斷推陳出新，取得的成效也逐漸引人矚目。但是，我國政府購買服務的理論與實務仍較為薄弱，有必要樹立全局觀念與長遠眼光，加強理論研究與方法探討，進一步理清什么是購買服務、為什么購買服務、購買什么服務、如何購買服務等基本問題，進一步認識與把握政府購買服務的根本屬性與基本規律，進一步提高政府購買服務的針對性、科學性、合法性與實效性。本文試就政府購買服務有關基本問題進行探討。

1、 政府購買服務概念界定

界定政府購買服務，比較大的爭議仍在于由誰購買、為誰購買、向誰購買、購買什么、如何購買等根本問題。筆者認為，政府購買服務是各級黨政機關、事業單位和團體組織為履行社會管理與公共服務職能、更好服務與保障民生，使用財政性資金采購社會組織、企事業單位提供的專門服務，并按程序實施監督管理的行為。

一是購買主體問題。政府購買服務的主體有各級政府部門，但不僅限于政府部門。在我國，承擔社會管理與公共服務職能的，還有黨委下屬的政法、綜合治理等部門，有工會、共青團、婦聯等群團組織，以及一些承擔行政管理職能的事業單位，它們都歸屬于財政預算管理范疇，并承擔大量的具體的社會管理與服務工作，也是政府購買服務的重要主體。

二是購買目的與服務對象問題。政府購買服務是利他與公益的，是為了更好履行社會管理與公共服務職能，更好滿足服務對象合法的、基本的社會生活需求，這就決定了政府購買服務的主體與受眾是相分離的，主導服務的是政府，但享受服務的是政府服務的對象，而不是政府機關本身。在實踐中，政府購買的服務主要提供給經濟功能、社會功能相對薄弱的兒童青少年、老年人、殘疾人、婦女、災民、移民、流動人口及相關困難群體，構成了一道重要的民生保障線。

三是服務供應主體問題。在政府購買服務領域，除了可提供教育、衛生、醫療、康復、計劃生育、技術咨詢等服務的企業外，主要由社會組織與事業單位提供服務。其中，社會組織主要由在民政部門登記注冊的基金會、社會團體、民辦非企業單位3類組成，相關扶老、助殘、救貧、濟困及司法矯治、精神撫慰、災害救援、慈善公益服務主要由活躍在城鄉基層的民辦非企業單位承接。事業單位是國家為了社會公益目的、利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織，是有中國特色的社會服務載體。伴隨事業單位分類改革步伐的推進，其在政府購買服務中的作用發揮將越來越明顯。除此之外，也有人認為自然人可成為服務供應主體。鑒于政府部門與個人簽定勞務合同、屬雇傭關系，自然人不宜納入直接供應主體范圍。

四是購買對象問題。政府購買服務的對象是服務，且主要針對社會管理與公共服務提出。對于政府部門來說，購買的服務主要分為兩類，一類是服務機關自身運行所需的印刷、會議、維修、物業管理等服務，一類是為履行行政職能、滿足工作對象合法權益所要需提供的服務。后者主要涉及到民政、勞動和社會保障、教育、衛生、司法、公安、共青團、婦聯、工會、兒童、老年人、殘疾人、移民等領域所要提供的基本公共服務。

五是購買方式問題。根據政府采購的公開、公平、公正原則，凡是政府購買服務都應按照一定程序與規則執行，不論購買服務究竟使用的是預算內資金還是預算外資金。當前，相關部門使用彩票公益金或其他非財政預算資金購買公共服務項目，也可歸入政府購買服務范疇。在采購方式上，可綜合采取公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購、詢價等方式購買服務。在堅持公開招標為主原則的基礎上，要適當考慮公共服務本身的獨特性、專業性與稀缺性，視實際情況選擇確定采購方式。所謂獨特性，是因為服務不像工程或貨物，它是無形的，購買服務只能從感覺上知其后果；它是同步的，服務提供即是消費過程，服務質量難以全過程檢測；它是非存儲的，若沒有合理使用，服務資源容易閑置。所謂專業性，是因為政府各部門購買的服務是圍繞其職能業務開展，各業務之間獨立性強、交叉性少，需要服務提供者具備一定專業素質、人才資源與技術保障。所謂稀缺性，是因為將社會管理與公共服務委托體制外、非政府部門承擔尚屬新生事物，社會上專門從事社會管理與公共服務的機構組織相對于市場經濟主體來說，無論數量還是質量都顯得薄弱。因此，針對政府購買服務的獨特性，要在堅持與發揚政府采購好的做法與經驗基礎上，以提高群眾滿意度為線索，逐步豐富公共服務集中采購目錄，不斷完善評標規則與指標體系，加強服務項目的成本核算與目標設計，綜合性價比等多重因素，科學選擇服務提供單位，避免步入“價低者得”的操作誤區。針對專業性，要強調質量為本，充分發揮行業部門及專家的作用，注重服務流程的專業督導與質量評估。針對稀缺性，要加快培育規模宏大、結構合理、素質優良的公共服務供給體系。也正是從這個角度出發，相關部門重視與加強社會組織、社會工作機構建設，成為推進政府購買服務、加強和創新社會管理方式的突破口。

2、政府購買服務與政府采購

從全國各地現有實踐來看，政府購買服務尚未完全納入政府采購管理體系；從語境表述來看，社會管理與公共服務部門習慣使用“購買服務”稱謂。購買服務與政府采購如“花開兩朵、各表一枝”，但通過上述分析，不難發現，政府購買服務實質上是政府采購的一種創新方式，是政府采購的有機組成，二者之間是歸屬與包含的關系。2002年頒布的《政府采購法》第2條對政府采購進行了明確界定“本法所稱政府采購，是指各級國家機關、事業單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額以上的貨物、工程和服務的行為”、“本法所稱服務，是指除貨物和工程以外的其他政府采購對象”。可以看出，政府購買服務屬于《政府采購法》的適用范圍，但與傳統的政府購買服務項目相比，有一定區別和創新。主要表現在4個方面。

一是采購當事人的多重性。除了傳統的采購主體、供應商（服務供應主體）、采購代理機構三方外，還有服務對象作為第四方加入。服務對象在政府購買服務中發揮著接受服務、評判服務的角色作用，其服務滿意度是做好政府購買服務的根本出發點和落腳點。

二是服務供給的非營利性。社會管理與公共服務作為公共產品本身體現非營利性，需要采購的服務項目重在服務與保障民生、本身沒有多少營利空間。采購服務的供給主體主要由相關領域社會組織、事業單位組成，社會組織與事業單位都是法定的非營利機構，這就決定了購買服務與傳統采購項目相比，無論是成本核算、利益分配還是資金劃撥、稅收管理，都有一些明顯不同。

三是采購方式的創新性。傳統的政府采購以項目為載體實行采購。在具體實踐中，政府購買服務有直接向滿足條件的社會組織購買服務項目，委托其為相關社區、單位或群體提供整體式、疊加式服務；也有購買有關機構社會工作崗位，讓社會工作者到指定社區或單位開展嵌入式服務。以購買項目與購買崗位相結合的政府購買服務方式，在較長一段時期內將普遍存在，但會逐步向整體項目購買方向發展。

四是采購監管的自律性。政府購買服務項目分屬相關行業相關領域，服務供給主體與行業的聯系一般較為緊密。從構成來源看，服務提供主體主要由社會組織、事業單位構成，相較于傳統的政府采購供應商來說，行業監管與自律較為方便與可行。尤其對相關社會組織、社會工作服務機構的管理，行業主管部門不但在組織章程上可明確闡明組織的非營利宗旨，也可嚴格財務監管機制，要求社會組織運作產生的收入盈利不進行利潤分配而是再投入公益事業。通過規范化建設、自律誠信建設、政府購買等多種方式的緊密結合、互為依托，強化社會組織內部管理，促其提高專業化、職業化水平和服務能力，增強社會公信力。（作者單位：民政部、北京市財政局）